我国党政关系的历史演变、现实问题和治理对策

我国党政关系的历史演变、现实问题和治理对策摘要：党政关系是当代中国政治体制改革的根本目标，我国党政关系的历史演变经历了以党建政、以党代政、党政分开和党政制序化4个阶段。尽管我党一直在探索处理好党政关系的路径，但新的历史时期党政关系仍然存在不适应提高党的执政能力和执政水平的矛盾问题，比如党政不分以党代政现象大量存在、权力过于集中滋生腐败、违法越权执政等问题。处理好新的时代条件的党政关系，解决存在的问题应当在党政关系制序化框架中，选择党政关系规范化的治理路径，从党政关系程序化、法制化和民主化入手来规范执政党的执政行为。关键词：党政关系；历史演变；政府权力；规范化；治理党政关系是当代中国政治体制改革的根本目标，也是理论界关注的焦点问题。“对党政关系的讨论，实质上是关于中国政治体制改革应该从何入手，怎么进行的探讨，它构成了改革开放以来中国政治学研究的一个基本主题。”1新中国成立60年来，我们党对党政关系的探索从来没有停止过，这一方面是由于处理好党政关系是政治文明建设的内在要求，另一方面也体现了党对如何执政以及执好政的高度重视。当前我国党政关系仍然面临一些亟待解决的现实难题，需要进行科学治理，以促进我国政党政治和政府管理的科学发展。一、我国党政关系的历史演变我党对党政关系问题的关注，并不始于新中国建立后。早在土地革命时期，针对苏区政治生活中不正常的党政关系状况，毛泽东指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。政权机关里的党团组织有些地方没有，有些地方有了也用得不完满。以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”2①从党有了自己领导的政权，正确处理党政关系问题就提到日程上来了，党开始按照马克思主义的基本原则和革命战争时期形势发展的需要，借鉴列宁领导的前苏联的党政关系模式，对党政关系问题进行了不懈的探索。有关党政关系的历史演进，学界存在多种划分之说，不过从方法论上而言，不同的阶段划分说基本都遵循“历史编年+阶段特征归纳”的划分思想。我们亦采纳这一划分方法论，将我国党政关系的历史演变分为以党建政、以党代政、党政分开和党政制序化4个阶段。1.以党建政的新民主主义革命时期早在土地革命战争时期建立革命根据地红色政权时，党就遇到和提出了党政关系问题。党的六大对党与苏维埃政权的关系，最早做出了原则性的规定，指出党作为工人阶级的先锋1王邦佐，潘世伟.二十世纪中国社会科学（政治学卷）[C].上海人民出版社,2005:362页.2邢贲思等.中国共产党执政规律研究.武汉：胡北人民出版社，2004:67队，是指导群众进行斗争的党，党的领导是政治领导、政治指导，同时指出要预防以党代苏维埃或以苏维埃代党的危险。但在实际工作中却普遍存在着党政不分、以党代政的问题。当时还处在新民主主义革命时期，党还没有掌握全国政权，主要的任务是通过武装斗争取得革命的胜利，党的各级地方组织必须担负起政党、军事、立法、司法及政府等组织的职能，党的一元化领导体制从此萌芽并逐步发展。1942年9月，中共中央政治局通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（以下简称《决定》），提出了“一元化领导”的概念。在这个决定前后，毛泽东、刘少奇、邓小平等领导同志也为此为中央起草了一些文件，发表了一些文章，阐明了加强党的领导的一元化的必要性，论证了党和政权及群众组织之间的相互关系，明确规定了处理党政关系的原则和政策。《决定》指出，党应领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委），因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导。1948年10月10日，党中央发出了《中共中央关于九月会议的通知》，决定“将一切可能和必须集中的权力集中于中央和中央代表机关”。3也正是这一权力运作方式，使中国共产党领导中国取得了新民主主义革命的最后胜利，并最终造就了以中国共产党的一元化领导体制为特征的民族国家。4可见，在这一历史时期，中国共产党的主要任务是以党建政，并且一元化的集权领导和团结一切可以团结的力量，打败了一切反动势力，成为了执政党，完成了建政任务。2.以党代政的新中国建国时期以党代政、党政不分的历史时期主要是指1949年国家解放，共产党获得执政地位，国家开始进入社会主义社会阶段一直持续到文化大革命结束后，我国确立改革开放政策的这30年的党政关系的演化发展。在这一阶段初期，我国曾经短暂实践过党政相对分离的党政关系。党的领导主要表现为政治领导。党对国家政权机关的工作性质和方向给予政治引导，挑选忠诚而又有能力的干部到政权机关中工作，这样一来，党的意志通过国家政权机关的行为变成人民群众的行动，体现了党管大政方针，政府发号施令的党政关系，党并没有代替政权机关的职能。5周恩来作为中央人民政府内党的最高导机构的负责人，主张政府工作必须坚持党政分开。在政务院党组干事会成立时就强调:党组工作不要在式上管得那么多，行政上的事还是经行政机构去办。6然而，这种党政相对分离的党政关系，随着高度集中的政治经济体制逐步确立和加强党的一元化领导的政治决策确立，迅速被以党代政、党政不分的党政格局所代替。1957年以后党对政府的绝对领导地位完全确立，党政关系变成这样一种状态：政府中的党组与政府共同承担行政职能，党不仅拥有决策权，而且拥有执行权；政府不仅受到其组织外党委的领导，而且还受到其组织内党组的领导和监督，党成为凌驾于政府之上的组织党成为整个国家的权力核心，它是政府权力的来源，政府成为党的一个组成部分“文化大革命”开始后，中央文革小组代替了中央书记处，并代行了中央政治局的大部分职权，最终形成了党、政、军、企合一的领导体制，整个政府系统基本瘫痪，党政关系严重变形。3毛泽东：《毛泽东选集》，第4卷，人民出版1991年版，第1346页。4刘琳.建国以来我国党政关系的历史考察与思[J].理论视野,2005,(4):55-57.5张荣华,沈浩.建国60年来党政关系的历史演变及其启示.山东工商学院学报，2009，（5）：956李格.1953年反“分散主义”问题初探[J].史学集刊,2001,(4).73.党政分开的改革开放初期十一届三中全会以后，党的工作中心转移到了经济建设上，党的中心任务的转移决定了党的工作方式尤其是领导方式的转变。1980年8月18日邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中明确提出解决党政不分、以党代政和权力过分集中的问题。在邓小平政治体制改革思想指导下，党的十二大提出党的工作和政府的工作必须适当分工，党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。从上世纪70年代末到80年代末，以解决“党政不分、以党代政”为核心，探索党如何善于领导的问题。其目的就是使党从直接管理国家事务中脱离出来，还“政”于国家政权机关，实现党的领导职能与国家政权机关的职能分开，主要办法是通过建立强有力的国家政权系统和调整党的领导职能，使国家政权机关的工作更有效率。8这一时期取得了初步的进展和成果，如在恢复和加强人大与一府两院的工作方面，在实行党政领导分任制、减少交叉任职、撤销党委对口设部等。4.党政关系制序化的市场经济时期1989年的政治风波和东欧剧变中断了党政分开的党政关系改革，并在短暂时期出现了以党统政9的政治局面，但随着市场经济体制的确立，中国共产党逐步确立党政关系法制化、民主化的制序执政理念。党的十五大提出要“实行依法治国”、“建设社会主义法治国家”。所谓依法治国，就是依照宪法和法律规定管理国家和社会事务，管理经济文化事业，实现社会主义民主的制度化、法律化，并“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。10把党政关系放在人民民主的制度化、法制化的大框架来讨论这是一种理论创新，也是党政关系认识上的一次飞跃。党的十六大提出实现党的领导、人们当家作主与依法治国的有机统一，反映了全党对解决党政关系这一重大问题的新的理论觉醒，也促使政治家和学者站在新的理论高度重新把握党政关系问题。党的十六届四中全会以胡锦涛为总书记的党中央又提出了科学执政、民主执政、依法执政，把党政关系问题放在执政党、国家公共权力和社会这样一个大的系统中重新考量，并在规范地方党政关系方面提出了新的设想，比如:在党政机构设置方面，提出了要完善党委常委会的组织结构，适当扩大交叉任职，切实解决党政领导成员分工重叠问题，减少领导职数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门等。11党的十七大进一步强调:“统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。”12党政关系深刻转型的改革新理念，为改革和完善党的领导方式和执政方式指明了方向，为规范党政关系提供了新的理论依据和实践空间。二、当前我国党政关系存在的主要问题自从建党立政，特别是改革开放以来，我党一直在探索处理好党政关系的路径。但是不可否认，我国的党政关系模式在新的时代，新的历史时期还有不适应社会主义民主发展，不7罗国亮.建国60年来党政关系演变的研究与启示.理论与改革2009，（2）：47-508文炳勋.论新时期党政关系的演进与发展.湖南师范大学社会科学学报，2005，（3）：61-679王晓梅，马子飞.关于我国党政关系问题的探讨与思考.聊城大学学报(社科版)，2010，（4）：10江泽民.论有中国特色的社会主义(专题摘编)[M].北京:中央文献出版社,2002：326-32711李恩侠.中国共产党处理党政关系的历史考察与现实思考.实事求是，2011，（1）：7112胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面设小康社会新胜利而奋斗———在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告.人民网[EB/OL].适应社会主义政治文明建设，不适应提高党的执政能力和执政水平的地方，还存在一些噬需解决的问题。（一）党政不分、以党代政的现象依然大量存在当前我国党政关系按照已经建起来的以宪法为核心的社会主义法律体系、党章和党的其他各项规章制度有效运行，即保证了党对国家政权的有效领导，也保证了国家政权机关的有效运行，保证了人民当家作主、依法治国和党的领导的有机统一，保证了党领导的社会主义现代化事业顺利进行。但是，我国党政关系的处理中还存在大量的党政不分，以党代政的现象，而且在政治生活的实践中，制度的运行并不一定像设计的那样理想。首先，从党和国家权力机关的关系来看。在立法过程中，党中央或地方党委要审查同意同级人大及其常委会的立法规划，按立法规划的安排，根据立法程序制定法律、法规。各级人大及其常委会在立法工作中由设在人大常委会的党组及时将立法规划和计划报送同级党组织，听取其意见；法律、法规的草案在提请人民代表大会或人大常委会审议之前，由所设党组报送同级党委征求意见；这些从理论上看并无不妥之处，但是，这就存在着党的决议和人大独立行使立法权的形式方面的潜在矛盾。在法律上，人民代表大会是唯一的国家权力机关，各政党和各社会团体必须遵守宪法和法律，遵守人民代表大会的意志。在实际政治过程中，党提出方针政策，由人大贯彻执行。党根据对形势和任务的分析，在党内做出有关决议或提出方针政策，人大采取行动贯彻党的方针政策，党对人大常委会具体工作做出决议或发布指示，还要求人大常委会党组就人大及其常委会的一些重要工作向党委请示汇报；党对人大的人事任免权起决定作用，“选举人大代表和常委会组成人员及其领导人员时，其候选人主要由党组织推荐提出；由人大及其常委会选举、任命的其他国家机关领导人及其组成人员的候选人，也要由党组织作出安排。”13人民代表大会的活动方式和党在实际领导过程中的具体运作相对削弱了人民代表大会的职能。如1993年，在地方人大进行政府换届选举时，贵州省