安徽省乡镇公务员队伍建设存在的问题与对策-周业柱

安徽行政学院学报JOURNALOFANHUIADMINISTRATIONINSTITUTE2015年第6期双月刊（第6卷·总第30期）No.6，2015Bimonthly（Vol.6，SerialNo.30）●党政建设安徽省乡镇公务员队伍建设存在的问题与对策周业柱，倪良新，刘利敏（安徽行政学院研究咨询部，安徽合肥230059）摘要：安徽省乡镇公务员队伍建设呈现出良好发展态势，但仍然存在队伍结构不合理、活力难以充分释放、工作人员不够稳定、自身管理有待规范和思想作风有待加强等问题，需要进一步转变政府职能、理顺县乡事权财权关系，不拘一格用人才、着力调整乡镇公务员队伍结构，改进选用办法、着力拓展乡镇公务员来源，采取有效措施、着力促进乡镇公务员人事相符，优化激励机制、着力释放乡镇公务员工作活力，健全培养体系、着力提升乡镇公务员能力素质以及和谐体制内外、着力改善乡镇公务员生态环境。关键词：乡镇公务员，队伍建设、问题与对策中图分类号：D630.3文献标志码：A文章编号：1674-8638（2015）06-0014-06近年来，安徽省委省政府高度重视乡镇公务员队伍建设，乡镇公务员多数呈现爱好学习、积极向上、关心工作和关注乡镇公务员队伍建设的良好态势。但毋庸讳言，安徽省乡镇公务员队伍建设也存在一些问题，需要引起关注和重视。一、安徽省乡镇公务员队伍存在的问题（一）队伍结构不够合理一是年龄结构不合理，断层老化较为明显。调查显示，安徽乡镇公务员队伍年龄结构呈老龄化趋势，无法满足乡镇工作任务重、压力大的实际需要。二是学历层次比较低，知识结构有待改善。调查显示，乡镇公务员49.21%具有本科学历，38.87%具有大专学历，2.31%的乡镇公务员具有研究生及以上学历，仍有近7.19%的乡镇公务员只有大专以下学历。第一学历为本科以上的所占比例偏低。另外，乡镇公务员队伍知识与能力分化现象较为严重，年纪较大的公务员业务能力强、能吃苦，但掌握办公信息化的能力明显不足，青年公务员则相反。三是职务结构不合理，倒挂现象较为突出。据统计，全省乡镇副科级以上职务（包括相当职务）公务员为20206名，占总数的56.5%，领导干部与一般工作人员结构比例出现倒置。（二）活力难以充分释放一是工作重、任务多、人手少，心理压力大。乡镇公务员工作内容涉及面广，但人员编制少、官DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2015.06.003收稿日期：2015-10-12基金项目：安徽省哲学社会科学规划课题“推进安徽地方政府治理体系和治理能力现代化研究”（AHSKY2014D150）；安徽省软科学研究计划项目“转变政府职能，加强机关事业单位绩效管理研究”（1502052028）；安徽省公务员局委托课题“安徽省乡镇公务员队伍建设研究”作者简介：周业柱（1963-），男，安徽合肥人。教授，研究方向：行政管理，公共政策；倪良新（1972-），男，安徽合肥人。教授，硕士，研究方向：公务员学习能力，人力资源管理；刘利敏（1973-），男，河北邢台人。副教授，硕士，研究方向：中国哲学，中西文化比较。14多兵少、年轻人少、富有能力的人少，导致一人身兼数职。同时人际关系复杂，群众不理解、工作方法不适应等也加大了乡镇工作难度，增加了乡镇公务员的工作压力。问卷统计显示，将近4成的被调查对象认为乡镇工作太苦太累，群众不理解，很难与群众打交道（见表1）。二是工作环境差、条件苦，社会有偏见。与城镇较为优越的生活环境相比，乡镇公务员生活环境差，条件艰苦。另外，边远地区经济社会发展相对落后，信息闭塞，群众思想观念保守，工作不被理解，经常受累受气。三是工资收入低、福利差，晋升难度大。乡镇公务员普遍反映工资低，62.55%的受调查对象表示乡镇公务员最大苦恼是收入低（见表2）；职务晋升困难，33.33%的市公务员局调查对象，31.96%的县委组织部调查对象和29.80%的县公务员局调查对象认为“上不去”是乡镇公务员的最大苦恼。表1乡镇公务员工作的主要障碍%项目工作太苦太累工作方法不适应人际关系复杂群众不理解其他总体合计39.0921.2431.9935.990.17市公务员局23.8119.0533.3328.574.76县委组织部28.8735.0519.5932.990.00县公务员局31.7931.7925.1733.772.65乡镇政府39.4520.5132.5336.094.41其他46.7328.9728.9740.194.67表2“乡镇公务员最大苦恼”调查%项目收入低环境艰苦能力素质不适应上不去社会存在偏见其他总体合计62.5541.7613.2022.5115.983.07市公务员局57.1442.864.7633.334.760.00县委组织部49.4842.2711.3431.9614.431.03县公务员局49.0147.6813.2529.8013.251.32乡镇政府63.2241.6513.2422.1016.043.18其他66.3640.1914.9521.5021.502.80（三）工作人员不够稳定一是乡镇难留人。由于乡镇条件相对落后，工作量大、政治经济待遇低等原因，乡镇机关吸引力较弱，较高学历层次人才或侧重选择省市以上机关，或想方设法流动；一些年轻公务员只是将乡镇作为跳板。二是上级借调多。上级机关因为工作需要，从乡镇选调年轻公务员，不受任职时间等条件和程序限制，这就造成表面上乡镇每年都有新录用公务员，但实际上很快便被抽调上去的现象。（四）自身管理有待规范一是混岗借用现象严重。乡镇机关中混岗和借用现象普遍。不少乡镇因缺少机关工作人员而从事业单位中借用，导致机关事业单位人事编制管理混乱。二是管理权限过于分散。乡镇公务员有县以上管理的，有县级管理的，有乡镇自己管理的。管理单位的不同，造成了管理难度大。三是日常管理不够严格。从调研中发现，一些公务员工作在乡镇，住在市里或县城，或者两地分居，造成心理不稳定，增加了管理难度。（五）思想作风有待加强一是理想信念和工作作风有待加强。部分乡镇公务员工作拖拉懒散，习惯于做表面文章，存在“官本位”思想，依法行政意识淡漠，损害了乡镇公务员队伍整体形象。二是工作能力和内在素质有待提高。随着基层利益关系日益复杂，乡镇因征地拆迁、涉法涉诉、环保等问题引发的冲突和群体性事件问题呈增多趋势，这些都对乡镇干部的能力素质提出了更高要求。但基层公务员在行政管理中，仍然以传统的行政手段为主，极少运用法律手段，法制意识淡薄；在决策上习惯于“一言堂”“一支笔”，决策缺乏科学性；思想观念保守陈旧，创新性不强等。在目前新挑战、新问题层出不穷的条件下，乡镇公务员的整体能力和素质显然还不能适应新形势的要求。二、安徽省乡镇公务员队伍建设障碍透视（一）职能障碍一是职能界定不清晰。《地方政府组织法》对乡镇政府的职能范围只是原则规定，并未规定具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分，更未规定具体的职责权限。二是法定职权缺失。乡镇政权在实际运作中，很多权力职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去，导致乡镇政府职能被分解，造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合，导致乡镇政府难以统筹安排力量有效管理本乡镇的社会公共事务。三是职能行使15偏差。在实际工作中，乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标，不惜使用不规范的公共权力手段，结果导致越权执法、违法执法的现象发生。（二）环境障碍一是“唯上”环境导致压力增加。在地方政府“压力型体制”下，乡镇政府工作人员“唯上”是从，忙于应付上级各类检查、评比、考核，而工作人员少，疲于应付，力不从心，压力巨大。二是人际环境导致工作紧张。在政府机关内部，人与人之间、部门之间、上下级之间缺乏交流与沟通，在政府机关外部，不被群众理解，导致干群关系紧张，致使部分乡镇公务员缺乏对组织的忠诚感和归属感。三是舆论环境导致误读污名。随着新媒体的发展和社会舆论的新变异，基层干部群体被误读、被污名化的情况屡见不鲜，是一个值得警惕的倾向。（三）理念障碍一是宗旨意识弱。部分乡镇公务员认为惟有经济建设是硬指标，作风建设是无关紧要的软指标。偏重于日常工作，忽视职业道德教育，公务员精神弘扬力度不够。没有树立正确的价值观，缺乏责任心，功利性太强，致使公务员作风建设发展不平衡。根据调查问卷情况来看，大多数人最关心的是自身问题，只有极少数人谈到关心老百姓疾苦、民生和为民服务，令人十分遗憾。其中强调客观原因多，谈主观原因少，与公务员为民服务的宗旨相违背。二是官本位思想重。一些公务员在日常工作中存在官僚主义作风，工作方式以命令为主，以上级为本位，对上级负责的意识根深蒂固；忽视甚至无视农民群众的意见和想法，造成角色错位。三是消极心态作怪。部分乡镇公务员自身缺乏积极性、主动性，自主意识不强，混日子的思想比较重，不安心本职工作岗位。工作浮躁，缺乏创新意识。（四）制度障碍制度层面主要表现在薪酬、晋升、考核、奖惩等制度，有的不完善，有的在基层贯彻执行不到位。一是薪酬制度欠公平。因为各地经济发展水平不平衡，乡镇公务员的收入受制于当地经济状况而存在差距。二是选拔制度不健全。乡镇公务员级别设置偏少，晋升空间小，缺乏晋升机会；乡镇领导流动快，一般工作人员流动慢，制度上缺乏晋升级别、调动的规范。三是考核制度不准确。考核指标不明确、不具体，难以有效区分不同人员的绩效差异，容易导致考核结果失真；考核方法简单化，定量考核缺乏有效方法，定性有余，定量不足；考核走过场，缺乏实效，考核结果与激励机制脱节，工作成绩与提升职务不紧密。四是奖惩制度不完善。精神奖励台阶太高，大多数公务员很难获得。乡镇政府强调精神激励，忽视物质奖励，导致激励效果弱化；奖励过程不能充分发挥民主，缺乏民意。另外，惩罚没有发挥应有的作用，导致一些机关工作人员一旦晋升无望，就变成机关的“老油条”，甚至“劣币驱逐良币”。五是交流制度不顺畅。交流轮岗方式单一，只从上往下派的这种单一的交流轮岗方式不能满足多元化社会公务员的意愿。交流范围较小，担任领导职务以外的众多基层公务员，因职位和工作所限难以实现轮岗。六是新陈代谢机制不健全。部分人员队伍老化，干部能上不能下，没有退出机制，待岗退养、退休等政策不透明不规范，不利于人员流动，使想进者进不了，想出者走不了。三、加强安徽省乡镇公务员队伍建设的对策建议加强乡镇公务员队伍建设，是整个公务员队伍建设的当务之急，也是一项长期的系统工程，必须与政治体制改革、经济体制改革、行政体制改革、事业单位改革等重大改革相向而行、适时跟进。（一）进一步转变政府职能，理顺县乡事权财权关系一是深化乡镇政府职能转变，加强基层公共服务。继续转变乡镇政府抓经济的方式，紧密围绕改善农村民生问题着力搞好公共服务。二是深化行政体制改革，实现权责对等。要把宪法、法律赋予乡镇作为一级政权组织的各项权力真正落到实处，增强乡镇政府统筹本区域经济社会发展的能力。重点要理顺县乡财权、事权关系，适当扩大乡镇政府经济社会管理权限，完善乡镇财政管理体制，逐步实现一级政府一级财政。上级政府部门在给乡镇下达工作任务时，授予相应事权，需考虑匹配相应的财力，做到财力与事权相适应，权力与责任相对称。要进一步强化属地管理，继续减少“条条”管理，通过法定程序将相应的事权赋予16乡镇，由乡镇政府自行处理本区域内的经济社会事务。三是完善社会治理方式，减轻乡镇公务员工作压力和负担。（二）不拘一格用人才，着力调整乡镇公务员队伍结构一是用好“永久牌”草根人才。土生土长的本土人才，热爱家乡，熟悉环境，适应基层。他们与乡土感情深厚，利益相关，地气相连，能够沉得住气，稳得住神，干得实在，安安心心在乡镇安营扎寨、奋斗一生，应该成为乡镇公务员队伍的主体力量。随着基础教育的发展和二元制度的破解，农村人才的数量、质量已经有了很大改善，完全能够提供充足的人才资源。纵观广阔天地，发展快、成就大的农村乡镇，“草根”人才都发挥了中坚作用。二是用好“飞鸽牌”流动人才。通过公开考录、组织选派、自愿参与等途径，到乡镇任职、挂职、代职和工作的公务员，有思想、有知识、有热情，有人脉，特别是不乏农村急需的