论行政立法中的公众参与

LUOYANGNORMALUNIVERSITY2008届本科毕业论文论行政立法中的公众参与院（系）名称管理科学系专业名称公共事业管理学生姓名Klkjklj学号040244001指导教师Mkl硕士完成时间2008年5月7日1论行政立法中的公众参与Nkjl管理科学系公共事业管理专业学号：040244001指导教师：nn硕士摘要：如何充分发挥社会主义民主法治，加强公众在行政立法中的参与，切实在立法阶段保障人民群众的合法权益，已成为当前行政立法领域特别是在地方性行政立法及规范性文件制定过程中亟待解决的重要问题。公众参与在行政立法中有着重要意义与价值,公众参与行政立法也是我国民主政治建设应有之义。在我国，公众参与行政立法的程度普遍偏低，行政民主化进程受到制约，要强调公众参与在行政立法中的积极作用，通过完善行政立法的程序与方式确保公众参与行政立法，实现行政立法民主化。关键词：行政立法；公众参与；民主依法行政是我国政府行使行政职权的基本原则和建设社会主义法制国家的基础，要做到依法行政首先要有法可依，因此行政立法已成为依法行政，建设法制化政府的重要内容。从1980年至今我国颁布了300多部法律，其中有关行政方面的法律占据了立法总量的一半以上，以制定法律规章为主要内容的行政立法工作，在推进我国行政法制化过程中发挥着重要作用。行政立法不仅是依法行政的重要内容而且是行政机关管理社会的重要手段。行政立法极大地规范和指导着公众生活的方方面面。行政立法是否真正体现民意，行政立法的内容是否科学合理，在很大程度上依赖于行政立法的程序。行政机关所立之法须为良法，能够真正彰显法的民主和权威，所以行政立法必须有公众的参与。随着法的规范作用与保护作用日益提高，公众参与意识的不断增强，以及行政立法与社会公众的密切联系，所以公众参与行政立法成为一种必然趋势。一、我国公众参与行政立法的意义与现状公众参与作为一种完善行政立法的途径与方式，有着极其重要的价值与意义，对于公众参与行政立法意义与现状的研究由来已久，笔者归纳如下：（一）公众参与行政立法的意义行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序制定行政法规和行政规章的活动。行政立法是当今世界各国政府普遍具有的职能。行政立法的主体虽然是行政机2关，但是行政机关进行立法、制定法规和规章不能闭门造车，必须通过适当的途径和方式听取和吸收民众的意见，让民众参与行政立法，即所谓的公众参与。参与行政立法需要有制度保障，因此需要建立健全行政立法的公众参与机制。建立公众参与机制有利于行政立法正确地反映人民的意志，而不仅仅反映行政机关的意志；有利于行政机关全面地了解各种不同的利益要求，使行政立法的内容更加科学合理，进而提高立法质量和行政机关立法水平；有利于使行政立法的最终结果得到公民的认同和支持，增加政府威信，正如：“程序的正义能够在一定程度上启发社会成员的良知,增加统治阶层的凝聚力,提高和强化统治者的权威。”1此外，“人们一旦参加程序,那么就很难抗拒程序所能带来的后果,除非程序的进行明显不公。无论把它解释为参加与服从的价值兑换机制,还是解释为动机与承受的状况的布局机制,甚至解释为潜在的博弈心理机制,都无关宏旨。重要的是公正的程序在相当程度上强化了法律的内在化、社会化效果。”2建立公众参与机制还有利于增强公众的民主参与意识，增加政府立法的透明度，防止行政机关恣意妄为，在一定程度上避免由于关门立法可能产生的恣意专横和立法偏私现象，降低行政立法、执法成本；而且公众参与是以程序的正当性弥补行政立法权正当性的不足并最大限度地提高了行政效率。（二）公众参与行政立法的现状近年来，随着我国依法治国基本方略的逐步确立和社会主义法制建设的不断深入，社会公众与政府之间的关系逐步朝着良性互动的方向发展，人民群众参政议政的理念也逐步渗透到行政立法领域，各地在公众参与立法方面也做出了许多有益的尝试，取得了良好的效果，但我们也看到，由于现行的立法程序中对于保障公众参与权利的规定过于笼统和模糊，导致行政立法机关在立法程序中拥有大量的程序主导权和自由裁量权，公众参与往往处于消极状态，其参与权利容易被漠视，其功能和作用的发挥仰赖于行政立法机关的指挥和调度，其参与意见难以得到尊重并产生实效。如立法主体的垄断性地位，起草部门无法摆脱的部门利益，委托专家立法矛盾重重，公众参与形式主义倾向等等。长期以来，我国行政立法从立法规划、立法提案、到起草立法草案，再到正式草案的确立，无不是国家机关占据重要地位甚至是垄断性地位，缺乏社会各界、各阶层的民众参与立法的畅通渠道。因此，也有人称之为“官僚法”。此外，由于相应的归责机制和参与权利保障机制的不健全，公众对行政立法主体滥用行政权力而侵犯其合法权益的行为无从诉诸于有效的救济途径，这就在很大程度上造成了公众参与徒有形式而没有任何实3质意义。正如最近出现的针对一些旅游景区门票涨价问题举行的听证会只是流于形式而行政机关并没有切实听取和采纳公众的意见和建议。如何充分发挥社会主义民主法治，加强公众在行政立法中的参与，在立法阶段保障人民群众的合法权益，已成为我们在当前行政立法领域特别是在地方性行政立法及规范性文件制定过程中亟待解决的重要问题，下面仅从我国公众参与行政立法的相关依据和实践中具体分析目前公众参与行政立法存在的问题和原因，并对完善公众参与行政立法机制方面提出几点探讨意见。二、公众参与行政立法的民主正当性行政立法权是公权力的一部分。公权力指以维护公益为目的的公共团体及其责任人在职务上的权利，它是基于社会公众的意志而由国家机关具有和行使的强制力量,其本质是处于社会统治地位的公共意志的制度化和法律化。公权力的显著特征是其公共性，这也成为行政立法权所具有的特殊性质。在传统公权力理论之下，政府与公民间的行为关系，是一种命令与服从关系或命令与控制关系，行政行为是行政机关作为主权者对公民所作的最终命令。“20世纪以来的现代行政法倡导的是以‘社会本位’为人文精神的，公权力理论中国家权威主义的色彩有所淡化，行政立法行为带有了更多的协商、合作精神。它在公共利益与个人利益关系上的价值判断是互相一致，在道德观念上的价值取向相互信任，因而在行为关系上的理念就是服务与合作。也就是说，政府与公民之间的行为关系是一种服务与合作的关系，行政立法行为是行政机关在公民的参与下所作的一种服务与合作行为。”[3]这种以服务、合作为基调的公权力理论进一步证明了公权力的这种公共性，正是由于行政立法权同样具有这种公共性，所以在行政立法中加强公众参与才具有理论及现实意义上的民主正当性。公民参与行政立法行为的主动性、积极性大为增强，体现公民与行政机关之间协商、合作精神的、权力色彩相对较弱的行政契约、行政指导等行政手段受到越来越多的重视和运用。公权力理论的这种变化，为当前公众参与行政立法提供了一定的理论基础。然而，按照传统理论，行政机关是无权进行立法的，“如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不具有法律效力和强制力。”[4]在我国，国家权力机关是全国人民代表大会，行政机关是其执行机关。行政机关的基本特质是它的执行性，它的基本职能是执行人民的意志、执行法律。按照我国行政法的传统理解,行政法被称为“管理法”,公众被定位为行政管理的对象,即他们在行政法律关系中是受行政主体管理的相对方。而在当代社会中,受社4会转型的国内背景和全球化的国际背景所影响,行政权的特征发生了显著变化。行政主体与公众不再主要以管理与被管理的对立姿态出现,双方更愿意寻求一种服务与参与的良性互动关系。伴随中国社会主义市场经济的发展和民主法制建设的不断完善,中国行政权的行政服务特征日益凸现,公众参与也日益成为大家的共识和具体行动。行政立法作为调整各种利益冲突、分配社会资源的一种手段，应当做到公正、合理。尤其在市场经济条件下，利益分化和多元化是一种客观现实，如果没有畅通的信息渠道，行政机关或行政人员即使有公正的品质，也难以凭借主观愿望表达和决定各种复杂的利益诉求、公正地协调和平衡各种利益。公众作为行政立法的行政相对人和利益相关者，有愿望也有权利参与行政立法过程，公众参与行政立法成为一种必然。这种参与不仅是行政立法程序的一种利益表达机制，而且会对行政立法的内容产生影响，虽然不排除行政机关的主导作用，但是公众参与由于其公开性而迫使行政机关不得不考虑各种利益群体的意见，将其溶入行政立法之中，在一定程度上避免由于关门立法可能产生的恣意专横和立法偏私现象。三、我国当前行政立法中公众参与存在的问题随着行政立法的日益深入，立法领域的不断扩展，公众参与行政立法中的各种问题也日益凸显。（一）公众参与的内在缺陷公众参与作为完善行政立法的一种方式，既有重大的意义与价值，也有其风险，运作不好，可能导致对社会秩序的破坏和政治民主的漠视。首先，人数众多的公众参与，其情绪往往相互影响，难以控制，特别是在个别或少数激进分子的激情煽动下，群情激愤的公众很可能失去理智，随心所欲，做出对社会具有破坏性的负面行为。其次，公众参与成本较高。民主需要代价，公众参与同样需要成本。[5]行政立法成本包括在立法过程中物质定义上的代价和非物质定义上的代价。在行政立法过程中，公众参与机制的运用会调动大量的人力资源这样就会增加立法成本。现阶段一些地方立法重形式，搞排场，一次听证会要花掉几万甚至几十万，结果却没有什么实质性进展，这就使人力财力的投入不能随时的收回成本，使行政立法成为一种“高消费”，这与行政立法的初衷是不相符合的。然而，立法过程中如果减少甚至根本没有公众参与途径，将最终导致法律制定，实施后不理解、争议、冲突等恼人问题层出不穷，对于法律的实现5本身造成了另一种更大的成本耗费。第三，公民专业知识欠缺。在行政立法中，公众毕竟不是专家，有时会因为缺乏对特定问题的专门知识、经验或有关信息而反对政府的某些正确决策，其参与有可能导致这些正确决策的夭折或改变。这种情况虽然可以通过对公民的宣传、提高公民素质以及加强信息公开，扩大公民对政府事务的知情范围和知情度加以缓解，却不可能完全避免。第四，公众参与的覆盖范围难以明确界定。公众对行政立法行为的参与主要是当事人和其他利害关系人的参与，而不可能是全体公众的参与，这样，如果没有别的力量予以制衡，则有可能导致对其他社会公众利益的忽视，以致在使这部分人获得公正的同时却造成对另一些人的不公正。（二）行政机关在公众参与行政立法过程中存在的问题长期以来，我国行政立法活动深受计划体制的影响，形成自我封闭的行政立法模式。制定行政法时往往只从单方意志出发，并强制地施加于行政相对方。另外，我国行政立法“重实体，轻程序”，由于一些行政人员民主意识淡薄，官本位思想严重，工作中往往压制民主，“一言堂”“以言代法”“以权压法”，经常以公民法律素质不高、不具备参政议政的能力为名，拒绝开听证会或是将听证会变成“听证秀”，实质上导致了继续为民做主的结果，剥夺了公民的正当参与权。实践中损害了行政相对方的权益，引起他们的不满甚至抵制，败坏了政府在民众中的形象。这些问题主要是由于行政人员受传统官僚思想的影响，往往从自身利益出发，害怕公众通过参与立法过程来表达对自身决策的不满，而导致自身利益无法实现。并且行政机关认为在立法中融入公众参与会造成自身工作的复杂，这种怕麻烦的心理也是行政机关漠视公众参与权的重要原因。此外，在行政立法实践中也出现了部门利益冲突的问题。行政法规或规章虽然大多是以有立法权的人民政府的名义发布的，但政府职能部门在立法活动中的影响是巨大的。政府职能部门全程参与行政立法过程，而且绝大多数法规、规章是由部门草拟和提交政府审议的。另外，立法工作所必需的人、财、物等条件大多是由部门提供的。行政立法的实际操作过程中的上述因素使政府立法实际上等于部门立法。而我们目前的行政立法中民主程序的缺失使行政立法中的利害关系人难以参与其中，公民权利难以对行政权力进行有效的制约，从而使政府职能部门拥有极大的自由裁量权，这是极其危险的，孟德斯鸠曾说过：“如立法权和行政权集中在同一个人或同一执行机关之手，自由便不复存