关于加强我市社会养老服务体系建设的调研报告

1关于加强我市社会养老服务体系建设的调研报告（一）我市社会养老服务工作现状1.老年人口基本情况按照通行的国际标准（60岁及以上老人占总人口比例达10%或65岁以上人口占总人口比例达7%）计算，我市在上世纪80年代中期就已进入人口老龄化社会。目前全市人口老龄化呈现如下特点：一是老龄人口基数大。据统计，截至2011年底，我市60周岁以上老年人口为14.55万，占全市总人口的17.13%，不仅远高于国际老龄化水平，且远超全国13.7%及浙江省11%的同期水平。二是高龄化明显。我市80周岁以上高龄老人为2.21万，占老年人口的15.73%，同样远超全国及浙江省同期水平。三是人口老龄化发展较快。预计到2020年，我市60周岁以上老年人口将达21万，届时将占全市总人口的24%。这一数字又比2020年全国预期老年人口占总人口比重的18%高出了6个百分点。四是空巢率高。2011年我市常住人口家庭户为28.8万户，一人户占到26%，二人户占到33%，三人户占到24%，家庭户的户均人口为2.52人。2.社会养老服务体系建设现状近几年来，我市认真贯彻国务院、浙江省委、省政府加快发展老年福利事业政策措施，按照政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动的原则，积极探索建立全市社会化养老服务机制，围绕构建城乡一体养老服务体系目标，加快城乡养老服务设施建设。2003——2011年，共新建、改造、扩建福利院、敬老院16所，其中市财政投入2385万元，镇乡、街道投入910万元，民间力量投资达35900万元。我市坚持政府、社会“两条腿”走路的方针，坚持理念创新、思路创新、模式创新，多途径、多形式借民资、聚民力，引导扶持社会力量兴办养老服务业，大胆探索公、民办混合型养老机构建设路子，创新养老服务社会化的多种实现形式，不断助推老年福利事业上新台阶。我市按不同老年群体经济承受能力规划设计了不同档次的养老设施，可以提供不同层次的养老服务，满足多样化的养老需求。至2011年底止，全市共有25所养老机构，床位5012张[其中：国办一所床位280张，镇乡（街道）敬老院和民办养老机构24所，床位4732张（其中：纯公办敬老院8所床位370张，公办、民办混合型模式敬老院12所床位2532张，其他社会养老机构4所，床位1830张）]，每千名老人拥有养老床位数达到35.6张，提前3年实现了省政府确定的机构养老设施建设的目标。（1）建立市级社会养老服务指导中心，强化行业管理和指导。依托公办养老服务机构（市社会福利院），建立具有组织、指导、服务、培训等功能的社会养老服务指导中心，强化对养老服务机构和居家养老服务的行业管理和指导。按照社会化示范要求，建立健全低收入老人、高龄老人、重度残疾老人等特殊困难老人入院评审制度和行业自律守则、行业管理等制度规范。（2）实施“三先行三带动”，扩大养老福利服务覆盖面。在虎鹿镇试点的基础上，通过城市先行带动农村居家养老，政府购买服务先行带动市场化运作，试点先行带动全覆盖，“三先行三带动”构建起居家养老服务机制、保障机制、参与机制的“三机制”。至2011年底，全市建立镇乡街道居家养老服务中心19个，城市社区居家养老服务站14个，农村居家养老服务站18个。通过政府购买服务，对社会弱势群体和困难空巢老年人实施居家养老服务，发放服务券2.83万张，购买服务金额22.7万元，享受居家养老政府购买服务的特困老年人、特殊老年人、高龄老年人10635人(次)，发放居家养老机构建设补助资金78万元。对全市14.55万老年人开展健康和养老需求评估。（3）建设城乡社区“星光老年之家”，建立居家养老服务体系。结合城乡社区建设，进一步加强城乡社区居家养老服务网点建设，完善居家养老服务配套措施，增加生活照料、医疗护理等功能，提高养老服务水平。城市社区依托原有城市“星光老年之家”，农村社区继续实2施农村老年福利服务“星光计划”。到目前，全市14个城市社区已基本建立“星光老年之家”（居家养老服务站），164个农村村（居）已建立“星光老年之家”，具备生活服务、文化活动、老年教育等基本养老服务功能。（4）改善基础设施、拓展服务功能，实现敬老院向区域性社会养老服务中心转型。通过改建、扩建镇乡街道敬老院，在确保农村五保和城镇“三无”人员集中供养的基础上，重点为最低生活保障老人、生活困难老人、高龄老人以及重度残疾老人等特殊困难老人提供养老和护理服务。依托镇乡街道敬老院向居家老人提供日间托养、短期寄养、配送餐等服务，开放老年文体活动场所。建立、完善集供养、寄养、社区照料和居家养老服务组织管理等功能于一体的综合性养老服务体系。到目前我市已建立19个镇乡（街道）综合性养老服务中心。（5）大力推进民办养老服务机构发展，大胆探索公、民办混合型养老机构建设路子。我市吸纳民间力量投资起步较早，时间可以追溯到2003年。我市在增加财政投入的同时，鼓励和支持社会力量多形式、多渠道参与老年社会福利事业。通过建设资金补贴、公建民营、税费优惠、政府购买服务等优惠扶持措施，促进非营利性民办养老服务机构的发展。到目前，全市非营利性民办养老服务机构床位数4362张，占全部床位数的比重达到87％。积极扶持鼓励社会力量兴办养老服务企业，培育多种服务方式和不同收费水平的服务行业供给主体，满足不同层次、不同类型的养老服务需求。（二）存在的困难和问题1.现行管理办法相对滞后。我市养老机构的发展，特别是民办养老机构的异军突起，给社会福利机构管理带来了许多新的问题。民政部出台的《社会福利机构管理暂行办法》(民政部令第19号)相对滞后，对民办福利机构实施有效的监督和管理，执法依据不足，可操作性不强。2.收费不高投入不足。我市公办养老机构，为体现公益性，一直以来收费不高（按收费标准打折40%），收费的不合理导致了盈利的难以实现。据查，目前我市各养老机构基本没有盈利。特别是市社会福利院的收费比镇乡敬老院还低些，收费标准亟需调整。省政府已出台了《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》，我市已出台相关的实施细则，养老福利机构床位补贴需800万元，居家养老站（中心）建设及补助资金300万元，低保中的失能老人补贴100万元，养老服务机构政策性保险补贴15万元，全年预计缺少资金1200万元，但市财政去年底并未列入预算。3.优惠政策难以落实。由于市、镇乡两级财力限制，政府对民办养老服务体系建设的扶持力度与周边县市相比欠强。部分优惠政策因客观原因没有完全落实到位。养老产业是微利行业，盈利空间小，投资回报周期长，导致一些民办养老机构难以为继。4.用地、用房紧缺。①新建民办养老机构发展受到土地等政策的制约，租赁等形式的养老机构又难以符合规划、消防、审批的要求，从而将一批热心养老服务事业的社会力量拒之门外；②一些养老服务机构因为受资金等要素制约难以做大做强，部分养老机构规模偏小、档次不高、可持续发展能力弱；③省政府规定按每百人配备15-20平方米用于居家养老工作，但目前全市36个居家养老服务站用房（城区14个、农村22个）存在困难。5.居家养老服务尚未社会化。各级居家养老服务中心的建设，为接受服务的老年人补贴服务费用，支付居家养老服务人员的报酬都需要大量的资金，在目前政府“直管直办”的情况下资金投入明显不足。资金受限，一方面导致补贴的服务对象数量较少，另一方面导致居家养老服务水平不高。虽然承诺的服务内容和项目较多，但实际上真正到位的居家养老服务内容仍限于吃、住等简单的生活照料服务，与老人所需的生活照料、医疗服务、精神慰藉、文化教育等全方位的服务还存在着较大差距。6.行业自身建设亟待加强。居家养老服务中心管理人员多由社区居委主任或书记兼任，养老服务从业人员多为城市下岗工人、进城务工人员，年龄普遍偏大，文化水平和服务素质参差3不齐。服务人员专业化、职业化水平不高,多数没有经过有关部门的专业培训，缺乏专业管理、护理知识以及专业技能，难以满足老年人日益增长的多元化养老需求,影响了服务项目、内容的扩展以及服务质量的提高。同时，目前尚无专门的养老服务技能培训、鉴定机构和统一的国家职业标准，很大程度约束了养老服务队伍的管理和专业化发展。我市对服务人员的系统培训刚刚起步，培训的人次、批次、内容、手段还远未能满足实际需求。（三）调研建议1.提高思想认识，全力营造社会养老的浓厚氛围（1）进一步提高思想认识。各级党委政府及职能部门要以战略的眼光、全新的思维对待新形势下的养老服务业，从着力改善民生、促进社会和谐的高度进一步把发展养老服务业摆上重要位置。建立比较完善的以老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务为主要内容的老年服务体系，基本实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐的工作目标。（2）进一步加大宣传力度。有关部门要大力宣传《老年人权益保障法》等与发展养老服务业相关的法律法规和政策；要广泛开展敬老、养老、助老的宣传活动，与文明社区、文明家庭创建等活动紧密结合起来，开展敬老孝亲模范评选等活动；要把敬老、养老、助老列为德育教育的重要内容，努力在全社会树立尊重、关心、帮助老年人的良好社会风尚，努力营造社会养老的浓厚氛围。2.加强规划指导，发挥公办养老机构带头示范作用（1）加强规划。要坚持养老服务机构与人口老龄化程度相适应，与经济社会发展水平相协调的原则，把养老服务机构的发展和养老服务网络建设纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度市政基础设施整体规划，把包括民办养老服务机构在内的社会养老服务机构及床位数作为社会发展的指导性指标。对公办养老服务机构的数量、布局、规模、档次、服务范围以及资金保障、用地安排等提出明确的目标和要求。要把养老服务设施布局规划纳入城镇建设规划，统筹安排养老服务设施建设。要根据人口发展的趋势、老年人口变动情况以及养老服务需求和老年人的购买力等，对社会养老服务需求进行评估。在此基础上，结合现有的养老服务业发展的模式和总体趋势进行宏观预测，对养老机构的布局和选址要适时进行统一规划，促进我市养老服务事业的协调发展。（2）调整收费。根据我市社会经济发展实际，及时合理调整养老机构收费标准。通过市社会福利院等公办养老机构率先合理调高收费，推动我市养老机构收费尽快趋于合理规范，帮助养老机构实现适当盈利，以平衡收支，实现可持续发展。3.加快改革步伐，积极推进养老服务社会化要积极探索养老服务机构公办民营的路子，加快公办养老服务机构内部管理方式、用人用工和分配三项制度改革，建立与社会主义市场经济体制相适应的运行机制；政府应从老年福利机构的经办人的角色中解脱出来，成为组织社会力量发展社会福利事业工作的组织者和引导者，更多地从宏观管理、政策制定、经验总结方面进行指导。按社会福利机构设施水平和服务水平及专业人员的配备划分标准，实行福利机构等级评估，实行分类管理。4.出台优惠政策，大力支持社会养老服务机构（1）完善相关政策。①公共财政每年应从财政预算中列支一定比例的资金用于养老事业的扶持和奖励，分批适量给予物资和资金上的投入，每年有意向地进行扶持和资助。建议对经民政等部门批准成立的养老机构，在养老事业中做出突出贡献的要给予宣传、奖励或政策倾斜，落实国家有关服务业的政策待遇。积极吸引社会力量参与，鼓励以独资、合资、合作经营等形式投资兴办养老机构，使民办福利机构“东阳模式”做大做强，不断满足不同层次、不同类型养老服务的需求。对养老服务机构床位补贴、居家养老站（中心）建设及补助资金等应尽早纳入财政预算。②可视养老项目情况对其向银行贷款的基本建设资金部分，给予适4当比例的银行贷款利率贴息；对利用区内闲置的学校、厂房等闲置房屋资源，推动老年服务设施建设、兴办养老机构的，政府应在鼓励就业、吸纳就业困难人员等方面给予政策支持；要强调社会保障中的政府责任，加大对养老服务政策支持和资金扶持力度，加大对老年人在养老、医疗保障中的资金投入等等。在充分调查研究、及时总结经验的基础上，力求在制度建设、措施完善、资金保障方面取得突破。（2）实施优惠政策。认真落实养老服务机构优惠扶持政策。根据我区经济发展和老龄化发展趋势，整合原有文件，加大政策扶持力度，制定出台实施细则等比