浅谈行政行为的效力

-1-浅谈行政行为的效力行政行为效力，即已成立的行政行为具有的产生一定法律效果的作用力。作为一种法律保护，它既不同于具有广泛规范作用的法律效力，也不同于更为权威的判决效力。行政行为的效力是大陆法系行政法学上的重大理论问题，在各国行政法的研究中始终居于中心地位。对行政行为效力的研究不仅能大大丰富行政行为的理论内涵，控制行政权的恣意行使，而且对于推动行政程序、行政诉讼的发展也有深刻的意义。一、行政行为效力学说简介在日本，学者们通常认为，行政行为效力包括拘束力、公定力、执行力、不可争力和不可变更力。在德国，行政法学者普遍将行政行为效力归结为存续力、构成要件效力、确认效力及执行力四种。在法国，行政处理的效力包括效力先定特权和强制执行特权两种，类似日本行政法上的公定力和执行力。在我国台湾地区则分为两派，一部分学者承袭日本，认为行政行为效力包括了公定力、确定力、拘束力和执行力，这被称为传统四效力说。而另一部分学者以吴耿为代表对行政公定力产生质疑，主张以存续力取代公定力，将行政行为效力概括为存续力、构成要件效力、确认效力及执行力，其中构成要件效力和存续力的拘束对象为原行政机关以外的其他行政机关和法院，前者主要指行政行为应当受到其他国家机关的尊重，在其行为或做成决定时，应以该行政行为的存在或内容为构成事实的基础；后者指行政行为中的事实认定或法律评价即理由部分在法定情况下也对其他国家机关产生约束。这实质是对德国的借鉴，被称为新四效力说。在大陆，为行政法学界主流所接受的为传统四效力说，即行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力。此外还有周佑勇的五效力说，新四效力说，两效力说等。具体内容不再赘述。综观行政行为效力内容理论的发展史，虽学说纷呈，但亦不乏规律可循。事实上，国内外学者的诸多观点大致都可以归入两大派别之中，即传统四效力说和现代四效力说：前者是以公定力概念为核心而构筑起来的理论体系，它发端于日本，对我国台湾及大陆学界均产生过广泛影响，至今依旧在日本及我国大陆占据主流地位；后者则是以存续力概念为核心而构筑起来的理论体系，它盛行于德、奥诸国，近年来又波及我国台湾地区，并对其主流的传统学说形成巨大冲击，呈现出二元鼎立之势。二、对理论争点的评析关于行政行为的效力体系，流派纷呈，争议较大，如对公定力理论的质疑，存续力能否取代公定力，行政行为的拘束力是否是一个单独的效力，行政行为有没有先定力等。我们对这些主要争点做了简要评述，并在此基础上重新构建出行-2-政行为效力体系。我们认为：1、公定力理论尚未过时。持现代四效力说的学者希望通过对行政行为公定力的全面检讨和反思，以存续力取代公定力，而“打破公定力这一传统行政法学上虚构的神话”。我国台湾学者林腾鹞认为：鉴于公定力隐含着强迫行政相对人或利害关系人承认行政行为效力的意思为不合时宜，有过分偏重行政权利益之嫌，故不应继续使用。大陆地区学者中也有持相似观点者，如学者赵宏就认为行政行为公定力的本质是一种威权国家下的行政行为效力观，与时下民主主义之法治国理念不相符合。对于这些诘难，我们认为，行政行为公定力理论仍有可取之处，不可废弃。当下应当对公定力理论加以完善而非废弃。首先，对于公定力的理论基础，“自我确信说”和“固有效力说”都只是一家之言，且均非学界通说，学界对于行政行为公定力存在的理论基础在现代法治国之下又发展出了“法安说”、“既得权说”、“实定法承认说”、“社会信任说”、“公务连续说”、“法律推定说”、“社会契约说”以及“秩序需求说”种种，虽各学说大多都有其值得商榷之处，但各学说背后的理念大都与现代法治国的理念是相契合的。其次，现在学界即使支持公定力的学者大都都承认行政行为的公定力不是绝对的，是有其界限的，这个界限就是无效行政行为，此谓之“有限公定力说”，而只有极个别的学者坚持“完全公定力说”。以个别现象来质疑公定力理论本身，是难以令人信服的。章致远教授也认为，公定力理论延续至今，是有其合理性的。其一，从行政法学术史上看，公定力概念的使用几近百年，其理论经数度变迁后，至今依旧流行于日本诸国。显然对于这样一个具有特定内涵的范畴不宜简单地予以否定。其二，从语义上看，公定力这一用语，表达了公权力行为的特质——推定有效。公定力充其量只是法律上的一种暂时性假定与预设，并非“强权即公理”。其三，从法律地位上看，公定力不仅仅是行政行为的一种效力，而且其自身就是一个基本的行政法学范畴，很多行政法的制度安排都需要借助于公定力理论获得合理解释。其四，从整个行政行为效力体系来看，即便公定力理论存在某种特殊的价值偏好，其他的相关理论如行政行为无效理论、行政程序重开理论等也能发挥纠偏作用，从而在总体上维系行政权与行政相对人权利之间的平衡。可见，公定力理论的某些缺陷并不足以构成从根本上否定其自身存在的理由。2、对存续力的质疑。新四效力说的核心是行政行为的存续力，行政行为存续力理论最初由奥地利学者班纳兹克提出，其以司法判决具有实质确定力为由，推导出具有司法性的行政行为亦具有类似法律效力的结论。但是，行政与行政行为区别于司法与司法判决的某些特性迫使学者开始对这种移植过来的确定力提出质疑。学者建议使用行政行为存续力概念来替代确定力。有学者认为，行政行为的存续力分为形式存续-3-力和实质存续力。行政行为的形式存续力，其核心内涵为行政行为的“不可诉请撤销性”，它意味着行政行为在法律救济期限终止后，行政相对人不能再通过常规的救济途径诉请撤销该行政行为；行政行为的实质存续力，其核心内涵为行政行为的“有限制的废除性”，即行政行为一经作出，即具有的限制行政机关废弃权限的效果。其实，行政行为的存续力理论仍然是一个不成熟的理论，它存在概念名称及内涵界定的模糊、混论之嫌。在名称上，不仅有行政行为的存续力，学理和立法上还有持续力、继续力等称谓。在内涵上，上述学者认为的以行政行为存续力取代确定力只是一家之言；有的学者认为，应当以行政行为的存续力取代公定力概念；有的学者认为存续力是对公定力和确定力的折中，还有的学者认为存续力就是指行政行为的时间效力。总之，对存续力的内涵可谓各执一词，学理上对其研究尚不成熟，而且鉴于与既有效力内容的重复，我们不将其作为一种独立的效力。3、拘束力的提法应当废弃。依照权威观点，行政行为的拘束力，是指“行政行为成立后，其内容对有关人员或组织所产生的法律上的约束效力，有关人员和组织必须遵守、服从”。对于相对人而言，“向对方必须严格遵守、服从和执行，完全履行行政行为的内容或设定的义务，不得违反或拒绝”；对行政机关而言，“同样要受其拘束，包括作出该行政行为的机关和其他行政机关”。从以上观点可知，行政行为的拘束力在内涵和适用范围上其实很难界定。与其说拘束力是行政行为的效力之一，不如说是行政行为的唯一效力。实际上，行政行为是行政法的外在表现，法律都是具有规范作用的，这种规范力与拘束力在涵义上大体一致，其他效力都可以由此引发出来，如行政行为的公定力、确定力、执行力等也都表现为对行政主体或其他主体和个人的拘束力。如果将拘束力作为行政行为的效力之一，势必与其他效力发生在内涵与适用范围上的重叠。陈新民教授曾指出，关于行政行为的效力，虽然学界有各种不同的区分，其实就是只有一种效力，即拘束力而已。就在持传统四效力说的母国日本也存在质疑声音，如著名的盐野宏教授认为，拘束力自身并无多大现实意义。4、先定力难以作为行政行为的效力。在国内，主要是周佑勇和叶必丰两位学者赞同行政行为的先定力。行政行为的先定力，是指行政行为的做出受行政行为单方面意思表示决定的效力。先定力有四个特征：从对象上看，是行政主体对于相对人而言的一种法律效力，是行政主体对相对人意志的一种支配力；从时间上看，它发生在行政行为成立之前，是行政主体意思表示过程中即行政行为的做出过程中的一种法律效力；从内容上看，-4-它表现为行政行为的单方面性，即行政主体单方面设定相对人权利义务的法律效力；从性质上看，它是一种实在的的法律效力。行政行为的先定力理论主要基于行政行为的过程性和程序性，是在充分关注行政相对方参与的基础上提出的，现代行政要求行政主体与相对人的合作互动，而在行政程序中，行政意志和相对人意志独立存在，如果两者具有一致性并得以交融，为了能分清责任，在法律尚需明确最终的意志；如果两者不一致，则需要一个意志服从另一个意志。这就需要先定力理论来解释，或者说需要法律保护行政意志的形成即行政行为的做出。我们认为，行政行为的先定力是行政主体与相对方之间合作、沟通的体现。它顺应了现代行政的要求，即行政主体在作出行政行为之前要与相对人之间沟通交流，谋求与相对人的合作，努力构建一种双向互动、彼此信任的合作关系。同时，它还关注了行政行为的程序性，行政行为成立后主要是实体的法律关系，而在成立前，则表现为程序性的法律关系，先定力则是尊重行政行为程序的结果，它解决了在程序参与过程中行政责任的归属。因而行政行为先定力的提出可谓意义重大。但我们也认为，行政行为效力的前提是行政行为已经成立，如果行政行为尚不成立又谈何效力。行政行为的先定力本质上是行政意志对相对人意志的优越地位，它解决的只是行政行为的成立问题，因而行政行为的先定力理论实际上是行政行为的成立条件。而且，也可将先定力视为行政行为公定力效力向行政行为成立前的延伸。再者，过分注重行政意志对于相对人意志的优越性也有偏重行政机关之嫌，于相对人权利保护不利，也有违现代行政程序之本意。因而我们也不主张将行政行为的先定力作为一个独立的效力。三、行政行为效力体系的重构通过上面的评述可知，传统的以公定力为核心的行政行为效力体系仍有存在价值，但需加以改进，我们认为，行政行为的效力包括三种，即公定力、确定力、执行力。（一）行政行为的公定力1、公定力涵义和地位对于行政行为的公定力概念，学者大同小异，我们在此采纳章志远教授的观点，指行政行为一经做出，除自始无效外，即获得有效性推定，在未经有权机关依法撤销前，任何国际机关、社会组织或公民对其给予承认、尊重和服从并不得根据自己的判断对其无视、否定或抵抗的效力。这一概念有三个要素构成：第一，公定力发生的前提是行政行为已经成立，-5-而且并非自始无效。第二，公定力作为一种预设的效力，本质在于形式上被假定为有效。即不管行政行为是否合法，都能被推定为有效而对外界产生拘束力量。这也反映了行政行为效力在程序上的不间断性，是一种临时效力。第三，公定力作为一种“对世”效力，适用于所有国家机关、社会组织和公民个人。要求他们在行政行为作出后先行服从并不容否定，如果有异议，可以诉诸事后的救济渠道解决。尤其对于其他机关和组织，在为一定行为时对已成立的行政行为予以尊重，对其确立的行政行为事实和法律评价予以认可，不得擅自更改。从这一角度讲，行政行为的公定力其实是涵盖了新四效力说所秉承的行政行为构成要件效力和确认效力的。行政行为的公定力，是行政行为其他效力的前提和基础，其他效力实际上是公定力的具体表现。从适用对象上，公定力的适用范围最广，除了适用于原行政机关和相对人外，而且适用于其他一切国家机关和社会组织和个人；其他效力则只适用于双方或一方。从效力内容上，公定力要求适用对象无条件的予以尊重和不可放抗。而行政行为的确定力和和执行力都在不同程度上支持这一理念，对行政机关而言，对已作出的行政行为不可撤销；对相对人而言，对行政行为要予以执行，救济期满后不可争讼，这实际都是公定力的具体要求和表现。2、公定力的界限关于公定力的界限有两种不同的观点，一种观点是“有限公定力说”，德日和国内大部分学者都持此说；还有叶必丰教授提倡的“无限公定力说”。前者认为行政行为无效是公定力的例外情形；后者则认为一切行政行为，只要成立，无论是否无效，都具有公定力。我们赞成有限公定力说，在公定力理论已被许多行政法学者诟病的情况下，再提倡无限公定力实在与时代不符。首先，从理论上而言，行政行为的效力建立在行政行为非自始无效的前提上，因为行政行为一旦无效，意味着任何组织和个人都可予以反抗，既然如此，又谈何公定力。正如章志远教授指出的那样，行政行为无效和公定力恰似一枚硬币的两个面，是不可兼得的；其次，行政行为的有