改革开放三十年中国新时期法治进程回顾与反思

改革开放三十年中国新时期法治进程回顾与反思中国法治建设的这三十年发生的事情的确太多太多，如何用一个简短的讲座把它概括出来，我觉得这是一件很困难的事情。我下面的这个讲座完全是我个人的一些想法，是我对中国近三十年法治建设的一个回顾，其中的对和错都由我个人来承担。这是我在讲座之前给大家的一个解释。那么下面开始我的讲座。今天的这个讲座我准备分成以下几个部分，第一部分就我们近三十年法治建设的起点做一个简单的说明。现在的领导大多都是懂法律的，我们每天都会看到、或者亲身感受到现在国家法治建设中的好的方面和不好的方面。但是，我觉得如果要对我们现在的法治建设进行一个评价，不管是好还是坏，首先我们应该回到原点上去，看一看中国三十年前的法治是一个什么状况，有了一个对起点的回顾，再来看我们三十年之后的法治就相对客观一点。所以我觉得有必要做一个简单的回顾。一、法治建设三十年的起点（一）国家管理方式：“重人治，轻法治”。我所讲的第一个问题就是法治建设三十年的起点。大家可能都知道，中国是一个有着非常悠久的人治传统国家，我们可以这样讲，从我们阶级社会成立第一个封建王朝夏朝开始，到最后一个王朝清朝结束，几千年的国家管理方式基本上都采取了家长式的管理方式，也就说“人治”。我们说自己的国家为“人治”国家，可能不太好听，那么我就用了另一个比较中性一点的词语—“家长式管理”。这种“家长式管理”最大的特点就是高度集权和专制，各级政府主要借助道德、借助统治者的个人人格魅力以及无所不在的权力来进行管制，来治理这个国家。虽然中国古代有法律，但法律对中国古代的统治者来说，只是一种迫不得已的预备手段。这是我对中国传统的一个基本的评价。新中国成立后到1978年之前的三十年，新中国在国家管理方式上，我个人认为，改变不大。从总体上讲还是具有“重人治，轻法治”的特点。有人会问，中国共产党是新型的马克思主义政党，成为执政党后为什么没有改变这样一个“重人治，轻法治”的状态呢。对于这个问题，人们经常喜欢从传统的政治方面来解答，比如邓小平经常讲，我国是一个有着悠久人治传统的国家，历史上留给我们的包袱都是人治而缺少法治的。我觉得，当我们回顾中国历史的时候，这当然是一个造成中国“重人治，轻法治”重要的原因，这也是绝大多数人的观点，我本人也持赞同的观点。但我更愿意从中国共产党自身来分析和讲解原因。在我看来，大概有以下几个方面的原因导致新中国前三十年没有走上法治之路，而是沿袭“人治”之路：第一个原因，中国共产党的习惯使然。中国共产党从它成立的1921年到它夺取政权的1949年这长达二十八年的时间自身一直没有受到公正待遇，一直依靠暴力夺取政权来完成这样一个角色转变，二十八年的时间足以使得中国共产党养成了一种非法律的管理国家习惯，在我个人看来，这是一个很重要的问题。正如我之前所讲的那样，二十八年的时间足以养成了一种非法律的管理国家的习惯，要让一个成功者放弃他的习惯做法是很困难的，他就是这样来夺取政权的，按照惯性，新中国成立以后就应然用一种非法治的管理方式来治理国家，比如依靠政治运动。第二个原因，中国共产党对现代法治的认识不足。当时中国共产党从整体上来讲对新时期的法治了解、认识不够，这个从党的总体构成就可以看出来。中国共产党从成立那一天起就是一个以代表社会下层工农阶级为主的政党，在这个政党里面，主要的构成人员百分之八九十都是社会最下层的工人、农民这两个阶层，而这些人没有受到西方近现代的法学教育。同时，在原来的那个旧体制之下，中国共产党是被迫害者，他们对法律有一种天然的反感。慢慢养成了一种习惯，什么是法律，什么是制度，他们都不喜欢。而中国共产党的高层领导人里面，真正受过近代法学教育的人非常非常少。在中国早期第一代领导人里面，我认真地梳理过，学过法律的、接受过近代法学教育的只有几位，一位董必武，一位是李大钊，其他的，翻遍所有的党史都再也找不到这样的人了。一个政党的主要构成人员没有受到过近代法学教育、没有经受过这些东西，那么他们对近代法治的认识也是有问题的，他们没有办法理解法治对一个现代国家的管理到底有什么样的作用。第三个原因，没有完成从革命党到执政党的角色转变。新中国成立后的三十年中国共产党的角色转变没有完成。应该讲，它一开始是个革命政党，因为处于一个夺取政权的阶段。但到了新中国成立以后，它始终没有完成从革命政党到执政党的角色转变，仍然在很长的时间段里面坚持了“以阶级斗争”为纲的路线。大家都知道，列宁曾经有一句非常经典的话，这也是国家共产主义一直非常坚信的一句话，他说，革命是不受法治限制的，可见，没有完成自己的角色转变，始终把自己当作一个革命政党，而不是一个执政党。所以说它在早期，也就是前三十年治理国家的时候更愿意通过非法治这种习惯性的手段。关于这句话，我有一个更实证的东西来证明这一点，也就是1958年毛泽东中央政治局的扩大会议上的讲话。在这次会议上，毛泽东讲到了这么一句话：一切正义的、有生命的事情一开始都是违反的。我们可以想象，这样一句话对一个革命者来说是非常容易理解的，但对一个管理者来说，说出这样的话，在现在的人看来是有一定难度的，但是毛泽东公开这样讲了，“凡是正义的、有生命的事情都是违反的”，就是说现行的制度都是不合理的，都需要被推翻，毛泽东六七十岁的时候还有重上井冈山的想法，把他一手建立起来的政权推翻重来，可以看出，让这样一个夺取政权后角色没有转变过来的政党来用法治治理国家是不可能的。这样一些问题导致新中国成立以后的前三十年我们国家基本上是一个“重人治，轻法治”的国家。（二）法治发展：积累非常有限。上面这些原因导致了建国前三十年在法治上面的积累是非常少的，当时中国的法治是一个什么样的状况呢？我给大家做了一个梳理。首先在立法方面，新中国成立以后在立法方面没有做出什么实质性的进展。虽然现在很多人经常讲，说前十年在立法上有很多成绩，确确实实如此，如果仅仅从立法数量上来讲前十年是制定了很多法律。但大家看一看这十年都制定了一些什么法律，我统计了一下，大概有这么两类，一类就是《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》这样一些组织法规，现代国家建立以后为了证明自己的政治合法性都会制定一些组织法，这是不可置疑的。第二类为《婚姻法》、《土地改革法》、《惩治反革命条例》、《惩治贪污条例》这样一些特别法，构成一个社会最基本法律秩序的、具有普适性的法律，比如《刑法》、《民法》、《商法》，《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》这样一些法律在新中国前三十年一部都没有。从这里就可以看出当时党对法律的理解程度是什么样的，基本上将法还当作一种发动群众的工具。除了这样一些法律以外，新中国前三年再也没有制定出其他的法律。非常有意思的是，从1957年以后，作为我们国家立法机关的全国人民代表大会及人大常委会基本上没有认认真真的开过会，有一个非常准确的统计数据，从1966年5月到1975年十年间，作为立法机关的全国人大及常委会没有开过一次会。一个国家的立法机关在新中国成立以后就关门了，除了新中国刚成立以后制定的那两类法律就没有开过会了，又怎么可能还有其他的法律？这就是我们国家在新中国成立后前三十年的立法状态。这个状况完全可以用一句话来讲——无法无天。但是我们来想一想，没有法律依靠什么来进行管理呢？主要靠几类东西，一个是中央文件——红头文件，另一个是中央领导人的讲话。那个时候中央领导人讲话的地位之高是难以想象的，当时有一句话叫“毛泽东的话顶一万句”，这就是当时的状况，毛泽东说什么人们都必须要做，不管是对是错。当时各个行业都要挑一些该行业的领导人的讲话作为这个行业运行的基本法律规范来执行。我记得很清楚，在我小的时候，家里面有两本，第一页为“毛泽东关于粮食问题的讲话”，毛泽东为农民出身，但是他对粮食问题讲得很少，当时的人费了很大劲，找出来这么两句话：第一句为“红薯是个好东西”，大家千万别把它当作是一句玩笑话，这在当时是最高指示，人人都要执行，怎么执行呢？当时全国各个地方，不管适合不适合，都种植红薯，因为毛主席说过“红薯是个好东西”，他的讲话被当作了整个社会基本秩序的运行依据，是没有任何条件可讲的。大家都知道，红薯对土壤的要求是很高的，沙土地里面种植出来的味道比较好，而土壤水分充足的地方不适合种植，但是还是必须种，种出来没人吃也得种，因为这是最高指示。毛泽东说的第二句话是“忙时吃干，闲时喝稀”，农忙的时候吃干粮，农闲的时候喝稀饭，因为当时粮食很少。大家千万别认为这是毛泽东随便一说的，它是具有法律效力的，但我们怎么来理解这种法律效力的？我是下过乡的，我下乡第一天村子里面就开批判大会，批判什么呢？批判一个农民。这个农民的问题在于：他父亲在临死前嘱咐他说想吃点馒头，但那个时候正是农闲之时，按照最高指示不能吃干粮，全国人民只能喝稀饭。他为了满足老人的心愿，给他父亲蒸了一锅馒头，结果馒头的香味传遍了全村，被村领导人发现了，全村大力批判—怎么不遵守毛主席语录，胆敢在农闲时候吃干粮！我们新时期前三十年在立法上就是这样一个状态：无法无天，主要靠党的文件和领导人的讲话来管理。其次在司法方面，新中国成立以后在司法方面几近一片空白。以上是立法上的基本状态，现在我们从司法上来看。新中国前三十年在司法上的成绩实在是不好意思向人民表白的。新中国刚成立的时候，在司法上做了一些工作，也健全了现在国家基本都有的司法机构，但这样的一些司法机构很快就被取消，取消司法机构是按照这样的步调来运作的：首先是1959的第二届全国人民代表大会通过了一个决议案，这个决议案以“没有单独设立的必要”为理由，将司法部和监察部废止。新中国刚成立时，是按照现行国家的这种体制健全了我们的司法机关，但到了1959年这个过程开始就被打断，这个系统开始就被破坏。1959年由全国人大通过决议取消了司法部和监察部设置，同年6月全国人大第二次会议第四次常委会上又通过了一个决议案，这个决议案是国务院提供的，决议案里面最核心的一条就是对国务院机构进行改革，而改革的重点就是废除国务院法制局，因为没有设置的必要，这样说来，到1959年，国务院法制局也被废除。然后紧接着就是人民检察院，新中国刚成立时设置了检察院，但从1959年开始检察院就时断时续，一段时间被废除，一段时间又被恢复，到1975年正式确定废除检察院。大家来思考一下，我们通常所讲的司法机关就剩下了法院一家，加上应该属于行政执法的公安系统，一个现代法治国家要求的司法机关之间的相互制约关系彻底被打破了。而这样一种情况到1966年到1976年文革期间又被彻底改观，文革期间提出了一个最基本的口号就是“砸乱公检法”，大家在座的都没有经历过这些事情，1966年我们国家爆发了文化大革命，第一件事就是“砸乱公检法”。所以说，当时整个公安、法院这剩下的两家全部停止工作，所有的从业人员一律接受教育。很难想象，一个现代法治国家居然会进入一个没有司法机关的时间段！而我们国家确实就经过了这样一个时间段。从1966年到1971年我们完全没有任何司法机关，那么在司法领域，审判谁来管理，纠纷谁来解决呢？大概有这么几个临时性的机构、一些群众组织来行使这样的职能，第一个组织就是军管会，文革一开始，司法机关被砸乱，然后就对司法机关进行军事管理，成立军管会，完全由军管会行使刑事审判，民事审判完全不开展。军管会结束以后，成立革命委员会，这是一个很难说清楚其性质的组织，但是却是当时唯一的代表政权。每一个革命委员会下面都有一个政治保卫处，这个政治保卫主就行使刑事审判职能的，公安和、检察院、和法院之间的制约关系不再存在，完全地实行刑事审判一体化，就由政治保卫处一个部门来行使。这样一种状态到了1971年才开始逐渐恢复，公安、法院才开始陆陆续续地恢复，重新行使审判职能，而民事审判基本停顿，我们的民事审判是到了1978年以后才正式开展起来的。但民事纠纷怎么解决呢？基本上民事纠纷被交给了各个单位，由所在的单位、居委会去处理。这样的现象跟现在的人讲，大家可能觉得像是在听天书，但这就是我们国家真实的情况。不仅仅整个司法机关被砸乱，司法机关残缺不全，司法从业人员从1957年反右开始一直