我国环境标准制度存在的问题及对策

我国环境标准制度存在的问题及对策中国环境科学2012,32(1):187~192ChinaEnvironmentalScience我国环境标准制度存在的问题及对策张晏,汪劲*(北京大学法学院,北京100871)摘要:目前我国的环境标准制度存在诸多不足.环境标准本身科学性不强,存在着标准滞后、空白、总量控制标准少、确定和修改依据不明、缺少专门针对公众健康设定的指标以及针对同一环境要素数值交叉等问题,这同时也与环境标准的法律性质不明确、编制机构不中立、编制程序不完善、公众参与不足密切相关.而环境标准体系本身的不完善也带来环境标准适用上的困难和障碍.对此,需要从法律制度和政策选择上寻求突破,明确环境标准的法律地位和效力,建立环境标准制定和修改的规则,确立环境标准的适用原则和条件,从而进一步完善环境标准制度.b5E2RGbCAP关键词:环境标准;问题;对策中图分类号:X32文献标识码:A文章编号:1000-6923(2012)01-0187-06ProblemsofChina’ssystemofenvironmentalstandardsandthecountermeasures.ZHANGYan,WANGJin*(LawSchool,PekingUniversity,Beijing100871).ChinaEnvironmentalScience,2012,32(1):187~192p1EanqFDPwAbstract:China’scurrentsystemofenvironmentalstandardshasmanyproblems.Theformationofenvironmentalstandardsislackofscientificbasis.Legislativegapsexistinstandardsbasedontotalamountcontrol,standardsformulatedforpublichealthprotection,andstandardsoncontrollingnewpollutantsandhazardoussubstances.Thereasonsfortheseproblemsarethatthelegalnatureofenvironmentalstandardshasnotbeenclarified,standardsproducingagenciesarenotindependentandimpartial,standardsdraftingprocessisimperfect,andpublicparticipationisnotsufficient.Theseproblemsresultindifficultiesintheapplicationofenvironmentalstandards.Inthisregard,weshouldattachimportancetoseekbreakthroughinlegislationandpolicies-making;therefore,toidentifythelegalnatureandvalidityofenvironmentalstandards,toestablishprocedurerulesofenvironmentalstandardsformulationandrevision,todetermineprinciplesandconditionsofapplication,andtofurtherperfectthesystemofenvironmentalstandards.DXDiTa9E3dKeywords:environmentalstandards;problems;countermeasuresRTCrpUDGiT环境标准的制定和实施是环境行政的起点和环境管理的重要依据.我国一向重视环境标准工作,截至2010年11月23日,我国已累计颁布各类国家级环境标准1397项,其中含现行国家环境标准1286项及废止的各类标准111项.[1]然而,数量的繁荣并不意味着环境标准的科学与合理.我国现行《环境空气质量标准》与世界卫生组织2005年全球更新版《关于颗粒物、臭氧、二氧化氮和二氧化硫的空气质量准则》在数值上有很大差别,而PM2.5更迟迟未纳入我国的标准项目.直到《环境空气质量标准(二次征求意见稿)》(2011年)出台,才首次在一般项目中增加PM2.5.其实PM2.5的问题并不是什么新鲜的话题,一直以来争议不断.然而,制定PM2.5标准为何困难重重?背后的理由却是:“如果制定实施PM2.5环境空气质量标准,将大范围超标.”一般认为,环境质量标准除以环境基准为主要科学依据外,还要考察国家在经济和技术上的可行性,既遵循自然规律,又遵循社会经济规律.[2]但“纳入的都是必须能控制,还要有办法解决”[3]的制定思路显然过于主观和不科学.5PCzVD7HxA本研究拟从法律制度和政策选择上寻求解决问题的途径,以期为完善环境标准制度提供法律对策和建议.jLBHrnAILg1环境标准制度存在的问题1.1环境标准的科学性不强收稿日期:2011-04-12基金项目:教育部人文社会科学研究规划基金项目(10YJA820097)*责任作者,教授,[e-mail]74J0X188中国环境科学32卷1.1.1部分标准已经过时环境标准作为一种技术规范,必须紧跟科技和社会的发展,才能达到最佳的实施效果.我国许多比较重要的环境标准都制定于20世纪八九十年代,实施后长期没有进行修订(表1).如果仍沿用当时控制水平较低的环境标准已经无法满足目前环境保护的需要.目前正在修订的《环境空气质量标准》(GB3095-1996)在2000年局部修改后也已10年未予修改.表1我国实施10年以上未予修订的环境标准Table1Examplesofenvironmentalstandardsthathavenotbeenrevisedforover10yearsLDAYtRyKfE环境标准名称制定时间是否修订船舶污染物排放标准(GB3552-1983)1983-04-09否电磁辐射防护规定(GB8702-88)1988-03-11否城市区域环境振动标准(GB10070-88)1988-12-10否建筑施工场界噪声标准(GB12523-90)1990-11-09否土壤环境质量标准(GB15618-1995)1995-07-13否1.1.2新型环境损害缺乏判定标准我国已形成“两级五类”环境标准体系,标准分类细,涉及范围广,但在很多领域仍然缺乏标准管制.例如光、热、土壤等污染类型及其损害尚未出台相应标准.而已出台的环境标准中也未见诸如重金属、持久有机污染物等物质的标准项目.这可能也反映出与PM2.5一样“难以控制,无法解决”的困惑.1.1.3总量控制标准较少我国污染物排放(控制)标准中,浓度控制标准多,关于总量控制的标准少.环境污染的产生主要是排放的污染物质超过了环境的自净能力,从而造成生态系统的失调.[4]因此在浓度控制标准下,即使每个污染源达标排放,也会因污染源过多而造成严重的环境污染.由于污染物排放(控制)标准决定着污染源管理的途径方法和环境立法的思路及制度构建,因此必须加强对总量控制标准的制定和完善.1.1.4标准数值的确定与修改依据不明我国许多环境标准具体数值设定的科学性令人质疑.2000年1月6日,原国家环境保护总局发布关于《环境空气质量标准》(GB3095-1996)的修改通知,对二氧化氮(NO2),臭氧(O3)的相应指标数值进行了修改.此次修订的数值,相对于1996年标准的浓度限值反而有所放宽,与世界卫生组织标准更是存在较大差距(表2),而发布机关却未给出任何解释.[5]《环境空气质量标准(征求意见稿)》也未提高相应限值要求.在大气污染日趋严重、公众环境空气质量要求日益增高的背景下,修订标准反而出现放宽的结果.Zzz6ZB2Ltk表2世界卫生组织与我国现行环境空气质量标准中有关臭氧(O3)、二氧化氮(NO2)浓度限值的比较Table2ComparisoninconcentrationlimitsofO3andNO2betweenWHOandChina’sAmbientAirQualityStandardsdvzfvkwMI1浓度限值项目类别世卫组织我国8h平均浓度(µg/m3)100-I级160II级200O31h平均浓度(µg/m3)-III级200I级40II级80年平均浓度(µg/m3)40III级80I级120II级240NO21h平均浓度(µg/m3)200III级240注:-表示未作规定1.1.5标准项目中污染防治指标与公众健康指标混同不分公众最为关注、环境保护行政最为关切的就是环境污染对人体健康的影响和危害.然而,我国绝大多数环境标准中未专门针对公众健康设定指标,难以区分污染防治与公众健康指标的界限.例如,《环境空气质量标准》(GB3095-1996)以空间区域为依据分为3级标准,《环境空气质量标准(二次征求意见稿)》(2011年)分为2级标准,但未针对公众健康设定指标.而美国国家环境空气质量标准明确规定了公众健康指标,环境空气质量限值与保护人体健康目标相统一[6].美国国会在制定《清洁空气法》时,目的是要“确立公共利益所要求保护人们健康的质量标准”[7].虽然美国联邦环境保护署在制定环境质量标准的实践中或多或少也考虑了成本和其他相关因素,同时美国也制定了大量基于技术和经济可行性的排放标准[8],但这些标准仍需要以基于健康rqyn14ZNXI1期张晏等:我国环境标准制度存在的问题及对策189和环境影响的质量标准作为补充,优先考虑公众健康和公共福利[9].1.1.6不同标准对同一环境要素(因子)在数值上呈现交叉除国务院环境保护部门外,其他部门主持编制的各类标准中也有大量涉及环境保护的内容.但在制定相关标准时,部门之间缺乏应有的协调和沟通,致使标准的项目和数值交叉重叠,不同部门制定的标准之间存在冲突.例如,原国家环境保护总局颁布的《电磁辐射防护规定》(GB8702-88)规定的电磁波辐射安全限值为40v/m,而卫生部制定的《环境电磁波卫生标准》将电磁波辐射安全限值规定为10v/m.同是国家标准,电磁波辐射的最高限值竟相差30v/m.现存标准规定之间的冲突,给具体个案的选择适用带来了困难.EmxvxOtOco1.2环境标准的法律性质不明确环境标准是由相关领域专家在科学认知基础上进行判断制定而成的,由一系列符号、代码、编号和其它技术规定组成的技术性规范,本身并不属于法的规范,具体适用需要依附于法定环境行政决定即公法上的判断.然而,对标准法律性质的研究不属于科学家研究的范畴,相关立法及政策也未给出明确答案,以至于出现纠纷时在司法适用上出现争议.环境标准模糊不清的性质和效力正是阻碍我国环境标准制度顺利实施的根源所在,也造成实践中标准制定不规范,适用随意等一系列问题.SixE2yXPq51.3环境标准的编制程序正当性不足1.3.1草案编制机构不中立国务院环境保护部门是国家环境标准的制定机关.通常环境标准草案通过下达课题的方式,在主管部门的主持下由各大科研院所、大学以及相关企业起草(表3)6ewMyirQFL专家、学者依据科学、定量的方法起草标准草案本应是客观、科学的,但在标准制定中常会出现以科学的名义隐含价值判断的现象.[10]在我国,专家、学者不同程度地存在着理性不足和独立性不强的弊端[11].在经济开发与决策领域,基于政府和部门的管理需要,在考虑环境保护和人体健康的同时,环境标准的制定有时会更加顾及企业发展和经济利益的需要.如果标准制定得较严,将会直接影响地方政府的经济和环境保护成果,而新指标如PM2.5的加入,不仅会增加监测成本,而且会使原本治理PM10取得的成绩“前功尽弃”,同时还会影响汽车工业发展.这必然给各级政府和环境保护部门带来更大的压力.kavU42VRUs表3部分环境标准的起草单