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1城乡规划法释义一、新中国城乡规划法制建设回顾（一）、法律法规建设回顾——上世纪五十年代学习前苏联经验，颁布《城市规划编制办法》——1978年全国城市工作会议，中央发《关于加强城市建设工作的意见》——1984年国务院颁布《城市规划条例》；——1989年12月26日七届全国人大常委会表决通过《城市规划法》并正式颁发；1990年4月1日《城市规划法》正式施行。1、主要内容（1）、城市规划制定制度；（2）、划定城市规划区实施统一规划管理制度；（3）、城市规划实施许可制度；（4）、违反城市规划行政处罚制度。2、以《城市规划法》为基础的法规体系——1991年5月28日四川省第七届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《四川省〈城市规划法〉实施办法》，1995年6月20日四川省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议修改。——1993年6月29日国务院颁布《村庄和集镇规划建设管理条例》；1993年11月1日正式施行。——1993年12月15日四川省第八届人民代表大会常务委员会第六次会议通过《四川省村镇规划建设管理条》，2004年9月24日四川省第十届人民代表大会第十一次会议修改。——2007年10月28日十届全国人大常委会表决通过《城乡规划法》并正式颁发；2008年1月1日《城乡规划法》正式施行。（二）、规章制度建设回顾1、《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）21）、城乡建设指导思想面向中低收入家庭的住房建设、危旧房改造和城市生活污水、垃圾处理等必要的市政基础设施建设以及文化设施建设，改善人居环境，完善城市综合服务功能；要严格控制建设不切实际的大广场、宽马路和大草坪，严禁政府部门超标准建设办公楼；小城镇建设要实事求是，因地制宜，首先发展基础条件好、规模较大的建制镇，严防遍地开花。2）、强调城乡规划的综合调控作用，进一步明确各级政府城乡规划管理的事权区域重大基础设施建设，必须符合省域城镇体系规划确定的布局和原则；设区城市的市辖区原则上不设区级管理机构，如确有必要，可由市级规划部门在市辖区设置派出机构；城市规划区及其边缘地带的各类开发区以及大学城、科技园、度假区等的规划建设，必须纳入城市的统一规划和管理。3）、制定规划的强制性内容，严格规划调整的法定程序要把规划编制重点从开发建设布局设计转向重视资源保护和空间管制，正确发挥政府职能在资源保护和开发建设中应发挥的作用；编制城乡规划必须明确规定强制性内容，区分规划的强制性内容和指导性内容，任何单位和个人都不得擅自调整已经批准的城市总体规划和详细规划的强制性内容。4）、加强对违反城乡规划的行政责任的追究市长、县长要对城乡规划的实施负行政领导责任；对于地方人民政府及有关行政主管部门违反规定调整规划、违反规划批准使用土地和项目建设的行政行为，除应予以纠正外，还应按照干部管理权限和有关规定对直接责任人给予行政处分；对于造成严重损失和不良影响的，除追究直接责任人责任外，还应追究有关3领导的责任。5）、强调建立城乡规划监督制度建立和完善城乡规划管理监督制度，形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制。建设部要对国务院审批的城市总体规划、国家重点风景名胜区总体规划的实施情况进行经常性的监督检查，要会同国家文物局对国家历史文化名城保护规划实施情况进行监督检查；各省级人民政府也要采取相应措施，对本行政区域内的城乡规划实施情况进行严格监督；城市人民政府应当每年向同级人民代表大会或其常务委员会报告城乡规划实施情况。2、《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》（建规[2002]204号）1）、制定与实施近期建设规划近期建设规划将城市总体规划确定的原则性安排具体化；近期建设规划的工作重点是对城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设提出安排意见；城市人民政府依据近期建设规划，可以制定年度的规划实施方案；城市人民政府批准近期建设规划前，必须征求同级人民代表大会常务委员会意见。2)、规划的强制性内容规划的强制性内容，是指省域城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划中为了保证区域协调发展、保护自然与历史文化资源、保护环境、保护公众利益和保证公共安全，所确定的管制性内容。3）、规划管理中的几个重要环节不得以政府文件、会议纪要等形式取代选址程序；规划的强制性内容不得随意调整；对政府的城乡规划工作进行监督，提出城乡规划部门、城市园林部门可以聘请监督人员加大监督力度，还要加快建立全国城乡规划和风景名胜区4规划管理动态信息系统。3、国办转发《关于加强城市总体规划工作的意见》（国办发[2006]12号）明确上位规划的地位，提出城市总体规划的编制要按照省域城镇体系规划确定的原则进行；要求深入开展对人口、土地、水资源、能源和环境等城市发展基本要素的研究；转变规划编制方式，采用政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策方式；完善监督检查机制，开展效能监察工作。4、《四川省人民政府办公厅关于印发〈市、县城乡规划委员会工作规程〉的通知》（川办发[2007]12号）。对政府城乡规划建设的重大问题实行城乡规划委员会审议制度；对规委会的性质、职能、构成与设置、工作程序以及委员的资格、权利、义务和责任等方面作了较为全面的规定；通过程序化、制度化，强化公众参与和专家决策咨询的作用，在规划的编制与审批、实施与调整等工作中做到科学、民主决策。二、对当前我国城乡规划工作形势的认识（一）城市规划工作大背景的变化1、经济体制改革促进城镇化快速发展1）、城市数量和规模迅速增加，建设量大面广；1978年至2005年，全国城市总数由193个增加到661个。城市等级规模也发生了巨大变化，其中，城市人口在50万以上的大城市从40个增加到139个，中等城市从60个增加到226个，小城市从93个发展到296个。1981-2005年，城市人口从14400.5万人增加到35923.7万人，城市面积从20.67万平方公里增加到41.28万平方公里，建成区面积由7438平方公里增加到32520.7平方公里。2）、小城镇发展，建制镇内涵发生了本质变化；51978年我国仅有建制镇2173个。这些镇以县城和工矿镇为主，其经济社会结构和小城市相似，与周围农村的经济社会联系相对较弱。到2005年，建制镇数量已达19522个，新增的建制镇由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村中心，并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇。由此可见，“镇”的概念已与过去有着本质的区别。3）、全国范围内人口流动数量庞大。目前，全国流动人口为1.3亿人。全国人口流动主要有以下一些特点：从距离上看，以近距离的省内流动为主体；分省看，从经济欠发达地区向经济发达地区流动。分城乡看，主要是从乡村向城镇流动。随着我国改革开放步伐的加快、市场经济的进一步发展，“十一五”期间流动人口的流向格局不会有大的变化，规模可能会持续增大。2、经济体制改革使城市规划工作面对新问题1）、我国城镇化发展水平不平衡；2006年全国城镇化率43.9%，其中上海、北京城镇化率分别为88.7%和84.3%，比城镇化率最低的西藏（30.5%）高出58.2%和53.8%。其区域间城镇化水平发展不平衡。东部地区城镇化率为53.33%，分别高出中、西部地区14.24%、18.77%。东部地区城市建成区面积为16865.92KM2，也分别是中、西部地区的1.85、2.57倍。2）、快速城镇化与人均资源少、环境脆弱的矛盾更加突出；中国1980年的城镇化率为13.6%，2000年突破30%，2005年超过40%，有关部门预计到2010年，中国城镇化率将达到45%，2020年将超过60%。全国城市规模不断扩大、城市人口快速增加，使得生态环境压力加大，尽管许多城市都提出了建设森林城市、生态城市的设想，并积极付诸实施。但目前，我国人均拥有公共绿地面积为7.89平方米，建成区绿化覆盖率为32.54%，与国际标准要求达到的水平相比还偏低（联合国要求世界城市人均绿地面积60平方米，国际标准要求建成区绿化覆盖率达到的50%），也远远落后于发达国家。伴随大量农民移居城市，城市规模迅速扩大，必将使人均资源少、环境脆弱6的矛盾更加突出。3）、经济体制改革，市场配置资源，看不见的经济之手发挥作用；随着改革开放的不断深入，全国经济体制改革取得了可喜的成绩，市场这只看不见的手在配置社会资源方面所发挥的作用日益强大，给我们城市建设和发展带来了无限活力。但是，由于我国市场体制尚未健全、行业分割、城乡分割的因素，也存在着市场机制失灵问题。第一，以优胜劣汰为主要特点的市场机制无法解决由于城乡发展政策。第二，城镇商业性公共设施建设过量，政府主导性公共设施建设普遍不足。第三，必须依靠政府才能解决目前所存在的住房供应结构失衡、农民工进城务工的生存保障和城市特色风貌建设中存在的问题。3、城市规划管理依法行政成为迫切要求1）、市场对资源配置起主要作用，城市规划作为公共政策首先要保护公众利益与公平，而不是操作具体项目；2）、城市规划决策对经济发展能造成很大的影响，各级领导都认识到，城市规划失误造成的经济损失难以估量；3）、经济成份多样化，城市规划涉及到公共管理与私有权利的关系，城市规划的实施无权损害私有权利；4）、生活方式多样化，人们不再接受单一规划标准的安排，要求自由选择居住的地点、环境、档次等；5）、城市规划行政行为对商业经营利益影响大，寻租者对城市规划行政部门和人员的攻关前所未有。（二）《城市规划法》的不足1、城乡二元分治，不利于统筹发展我国现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，不利于城乡统筹发展，还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显。2、偏重技术管理，不利于政府职能转变需要7《城市规划法》形成于我国经济体制改革初期，内容上难以突出城乡规划必须适应政府职能转变，难以充分体现“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的原则。今天已十分明确，城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。城乡规划由物质空间设计走向综合规划，由技术管制走向公共政策。由于现行《城市规划法》没有突出对公众利益保护的规则，使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。3、不适应经济体制转轨后的开发管理现行《城市规划法》在内容上对规划编制作了较多规定，而对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。4、现行的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展的需求1）、各级城镇体系规划的法律地位不明确，导致现行城乡规划缺乏基本的区域协调与制约机制；2）、城市总体规划内容繁杂，强制性内容不明确，难于作为管理依据；3）、镇的地位及其规划缺乏实事求是的定位和规范，导致小城镇规划的法律规范薄弱；4）、城镇详细规划缺乏严格的法定约束，导致详细规划从制定到实施都表现出随意性，各级城镇的规划实施管理难以有效规范；5）、乡村规划缺乏强有力的法律规范，导致乡村建设难以逐步实现集约化发展。5、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化《城市规划法》比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编8制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。6、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性现行《城市规