我国电子废弃物回收处理法律制度的完善

我国电子废弃物回收处理法律制度的完善摘要：电子废弃物是伴随着经济的发展电子产品的更新换代而出现的。电子废弃物的数量越来越多，它既是可以利用的资源，又环境污染的一大源头。政府对电子废弃物的回收给予了高度的关注。但现实中回收处理结果却并不理想，这与我国法律制度的不完善不无关系。因此，本文试图通过对现行电子废弃物回收法律制度存在的问题进行分析，并有针对性的提出解决的对策。关键词：电子废弃物；回收；生产者延伸责任制度；回收主体随着科技的高速发展，电子产品更新换代的速度加快，产品的生命周期缩短，电子废弃物的回收利用成了摆在公众面前的一个迫切的问题。“废品是放错了地方的资源”,对废品进行充分的回收利用,是防止资源再流失、能源再浪费、环境再污染，促进循环经济发展的正确抉择。目前电子废弃物的回收处理方式主要有两种：一种是维修翻新后以整机形式转卖到二手市场或销往农村；二是将无法维修的手工拆解成零件销往电子产品批发集聚地。翻新后的电器与零部件都存在安全隐患。翻新、拆解多由个体完成，小作坊式的市场主体大量存在，处理技术和能力低，缺乏环保意识，废弃物随意焚烧、丢弃，既浪费资源，又破坏环境。因此，通过立法建立合理的废弃物回收法律制度非常必要。一、电子废弃物回收制度的概述（一）电子废弃物的概念及范围1.电子废弃物的概念就电子废弃物的概念而言，目前国内学者有不同的认识，主要有三种观点：第一种观点认为，电子废弃物又称电子垃圾，包括各种日常生活中使用的废旧电脑、通信设备、电视机、电冰箱、洗衣机等家用电器，以及在生产、办公过程中淘汰的电子仪器仪表等；第二种观点认为，电子电气产品在达到使用寿命后就报废成为电子废弃物；第三种观点认为，除了消费者废弃的电子电气产品，电子废弃物还包括生产过程中产生的不合格产品及其零部件、边角余料和维修过程中产生的报废品及废弃零部件。[1]上述三种观点虽都指明了电子废弃物是一种废弃物，但都带有很大的片面性，仅仅是对某个或多个环节产生的电子废弃物的问题作了分析。但是，目前将被占有者事实上弃置或意欲弃置或必须弃置作为判断废弃物的标准，是国际上比较流行的做法。所以，笔者认为，电子废弃物是被使用者弃置的电子电气产品。这既体现了电子废弃物作为废弃物的本质持征，又符合国内外学者的主流意见，还反映了我国及世界各国及地区立法的共性。2.电子废弃物的范围电子废弃物概念的准确定义，并不能涵盖所有电子废弃物。科技日益发达，电子产品也日新月异，因此，目前国际上通用的做法是通过明确定义和部分列举两种办法来对电子废弃物进行调整。1998年欧盟提出了《废弃电子电气设备指令》（WEEE指令）认为电子废弃物的涵盖范围具体管辖以下十类产品：（1）大型家用器具如冰箱、洗衣机、微波炉；（2）小型家用器具，如吸尘器、熨斗、钟表；（3）信息技术和远程通讯设备，如计算机、复印机、打印机；（4）用户设备，如电视机；（5）照明设备，如荧光灯；（6）电器和电子工具，如电锯、缝纫机；（7）玩具、休闲和运动设备；（8）医用设备；（9）监视和控制装置；（10）自动售货机。我国现有的规范性文件中对此也同样作了例举。如国家环境保护总局《关于加强废弃电子电气设备环境管理的公告》中指出，电子电气设备是指依靠电流或电磁场来实现正常工作的设备，以及生产、转换、测量这些电流和电磁场的设备；其设计使用的电压为交流电不超过1000V或直流电不超过1500V。具体产品包括：冰箱、洗衣机、微波炉空调等大型家用电器；吸尘器、电动剃须刀等小型家用电器；计算机、打印机、传真机、复印机、电话机等信息技术和远程通讯设备；收音机、电视机、摄像机、音响等用户设备；钻孔机、电锯等电子和电器工具；电子玩具、休闲和运动设备；放射治疗设备、心脏病治疗仪器、透视仪等医用装置；烟雾探测器、自动调温器等监视和控制工具；各种自动售货机等。[2]（二）完善电子废弃物回收处理法律制度的必要性分析首先是电子废弃物自身特性的需要。电子废弃物具有产生速度快、潜在污染性大、回收利用价值高等特点，使其很好地得到处置既可以减少环境污染，又可以促进资源的循环利用。相反，一旦处理不当，短期来看会给当地的生产生活造成很大影响，长远来看是对自然资源的一种严重破坏性行为，不但会使环境资源造成破坏，而且会使人们的生命乃至子孙后代的身体素质造成危害。因此电子废弃物的处置问题急待解决，更要解决好，才能解除我国经济发展的后顾之忧。其次是发展循环经济，促进经济社会可持续发展的需要。实现和谐社会要求人们处理好各种各样的关系，如人与自然的以及社会上人与人之间的关系。电子废弃物的处置问题就涉及到这两个方面：如果电子废弃物处置不当就会带来环境与资源的问题，破坏人与自然的和谐，处置过程中，承担责任的大小又会直接影响人与人之间的关系，因此电子废弃物的处置事关和谐社会的发展。二、我国电子废弃物回收处理制度的现状（一）我国电子废弃物回收处理的立法现状随着社会经济的发展,我国为积极推动电子废弃物的无害化、资源化处理制定了一系列相关的法律法规。主要体现在：1995年全国人大颁布(2005年修订)《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》,该法涵盖了相当广泛的内容,其中若干条款体现了固体废物的减量化、资源化和无害化原则,为解决我国电子废弃物对环境的污染指明了方向。2002年6月29日通过、2003年1月1日起实施的《清洁生产促进法》对于发展循环经济、促进企业在资源和废物综合利用等领域进行合作、实现资源的高效利用和循环使用、促进清洁生产等方面建立了一系列法律制度。2007年3月1日,由信息产业部联合国家发展与改革委员会等7部委发布的《电子信息产品污染控制管理办法》开始实施,这一法规侧重于促进生产和销售低污染电子信息产品,减少或消除电子信息产品中含有的有毒有害物质和元素。《循环经济促进法》于2009年1月1日正式实施,为我国发展循环经济提供了依据和保障,充实了电子废弃物立法体系。国家发展与改革委员会会同有关部门基于建立中国废旧家电回收处理体系的目的,制定了《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》,于2008年8月20日国务院第23次常务会议通过,并将于2011年1月1日起施行。该条例侧重于规范废旧家电及电子产品回收处理行为,促进资源循环利用,将电视、冰箱、洗衣机、空调和电脑在内的5类废旧家电纳入回收管理体系。从现有国家和地方省市出台的有关法律法规来看,在治理固体废弃物环境污染和回收处理方面做了有益的尝试,也取得了明显的成效。但世界上主要发达国家大部分都制定了专门的电子垃圾回收处理法律法规,而我国电子废弃物管理的立法工作还处在起步阶段,尚缺乏一部能够统领电子产品的清洁生产以及电子废弃物的综合利用、回收利用以及无害化处置等各个方面工作的专门性规范。有关电子废弃物的规定主要散见于《固体废弃物污染环境防治法》《废弃物进口环境保护管理规定》《危险废弃物经营许可证管理办法》及一系列固体废弃物的污染控制标准和政策性文件中。这些法律法规、规章或政策性文件的作用仅限于宏观调控层面,缺乏可操作性,且一定程度上还存在内容不完善、管理有交叉、法律责任不明确等问题。没有法律的支持,电子废弃物回收处理问题就不可能得到很好的解决。（二）我国电子废弃物回收制度存在的问题1.回收主体不明确在我国，产生的大量的电子废弃物主要依靠一些小商小贩、旧货市场等来收集，生产商没有起到电子废弃物回收、处理的主体作用，而作为电子废弃物的主要产生者的消费者来说，没有任何主动提交电子废弃物的意识，对电子垃圾造成的环境影响知之甚少。政府作为政策的制定者、引导者，也没有规定生产企业、消费者等在电子废弃物的回收、处理中的义务。所以，导致了国内产生的、国外流入的电子废弃物是越来越多，而电子废弃物到底应该由谁来承担回收、处理的责任却没有明确规定，对我国环境造成的污染和对我国经济造成的影响越来越大。【3】2.缺乏规范的回收处理体系只有把被淘汰的废旧电子产品通过一定的回收渠道集中起来，才能够进行再利用，才能够全面控制环境污染。如果没有一个完整的回收体系来进行回收，利用和污染防治都将落空。目前，国内报废的电子垃圾主要通过两种渠道来处理。一方面，部分可以回收再利用的电器元件通过二手市场交易后重新翻新用到新的产品中去。这样虽然不会给环境造成污染，给企业也节约了成本。但整个回收行业缺乏整合，疏于监管，使得在新产品中往往充斥了许多不合格的电子元件；而另一方面，那些不能被二次利用的电子垃圾在回收后便被卖到了一些家庭小作坊式的垃圾处理厂。那里缺乏必要的处理设备和科学环保的处理工艺，电子废弃物只能得到粗放地拆解。这不仅造成了大量的资源浪费，有好多更有价值的金属元素没有被回收，也直接增加了环境负荷。3.公众意识淡薄，缺乏对资源和电子废弃物危害的认识由于电子废弃物的自身特点，人们对电子废弃物对环境的危害程度、危害方式等知之甚少，对电子废弃物对环境危害性更加缺乏警惕性。人们更多地将电子废弃物看做有价值的物品，而不是对环境有危害的“废物”。由于对我国来说电子废弃物的处理还是一个比较新的问题，很多人对其没有基本的概念，因此，目前我国公众在电子废弃物回收处理方面的环境意识是相对落后的。三、完善我国电子废弃物回收处理法律制度的措施相关法规的不健全、回收渠道的不规范、人们环境意识的欠缺、处理手段的落后，导致目前我国的电子废弃物回收处理存在两大问题：一是废弃物回收不利；二是废弃物不能得到妥善处置。本文试图提出一些完善这一制度的合理措施，以推进电子废弃物资源化、无害化目标的实现。（一）完善立法，制定电子废弃物回收处理的专门性法规为了规范我国电子废弃物的回收处理活动,填补我国电子废弃物回收处理的立法空白,应以可持续发展及循环经济为指导思想,对电子废弃物进行专门立法,将有关电子电器产品的清洁生产、综合利用、回收处理以及无害化处置等方面内容纳入统一的电子废弃物管理立法中。同时，在电子废弃物回收处理的特别立法中，应将回收主体、回收渠道及政府管理模式等规定在内，以规范电子废弃物的回收体系。（二）进一步规范生产者责任延伸制度在传统的环境管理中,生产者仅对生产过程中的环境污染承担责任。在生产者责任延伸原则下,生产者承担的环境责任不仅局限于产品的生产过程之中,而且还延伸到产品整个生命周期,特别是产品废弃后的回收和处置。生产者责任延伸制度要求生产者负更多的责任,以刺激生产者改进产品设计,采取更加安全的材料,生产更容易回收利用和再利用的产品。在我国建立生产者责任延伸制度可以通过以下制度安排来实现。首先,强制性规定生产者对电子废弃物回收处理负有绝对责任,生产者不能以任何理由推脱或以任何方式转移给第三者。其次,生产者由于自身工艺或技术有限,可以委托第三方回收处理电子废弃物,如可以委托销售商在其销售网点回收电子废弃物,也可以委托专业的废弃物处理公司对回收后的电子废弃物进行处理,但电子产品生产者仍然是回收处理责任的最终承担者。【4】电子废弃物的回收系统可借鉴生产者联盟回收处理模式。由主要的生产者自发地组成联合回收系统,负责回收这些生产者的废弃产品。这种方式由于出于生产者的自愿，所以运作较为灵活。然而，正是这种自由，使得联盟的结成在整个社会层面来看，往往不是最佳选择。例如，日本的多家电子企业就结成行业联盟，对联盟内部的废弃物进行统一回收和处理。当然，在我国现阶段，企业自愿结成联盟是有相当难度的，所以，需要一些配套的制度，如税收、押金等来激励企业，提高自觉性。（三）建立科学的回收处理体系电子废弃物的回收处理难就难在回收。建立一个完善的顺畅的回收渠道有利于更好地解决电子废弃物处理的废物来源问题。由于我国电子废弃物的回收目前还处于依靠个体小商贩、拾荒者的简单收集阶段,而大量产生的电子废弃物仅仅依靠小商小贩是无法完成循环再利用的,最后真正能进行有效回收再利用的废弃物只能占到一小部分。由于收集小贩的分散性和趋利性,整个电子废弃物回收过程难以得到有效控制。因此,要彻底清除手工作坊拆解处理废旧电子产品的问题,必须从源头上就控制好；而要控制回收渠道,就必须改变目前以个体收集小贩为主体的废物回收模式。如果能实现网络交投,不仅可以为消费者提供相