搜索
法学评论(双月刊2008年第3期(总第149期土壤污染防治法论坛关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的几点思考王树义3内容提要:任何一项立法活动,首先都应当研究其必要性和实际可能性。中国的土壤污染形势严峻,现行有关立法不能满足现实需要。对其进行修改或修订,涉及面广,难度大,耗时长,难达目的。制定专门的土壤污染防治法律、法规势在必行。从中国的实际情况看,立法条件基本成熟。《中华人民共和国土壤污染防治法》应以“法律”为表现形式,以土壤污染防治领域里的“基本法律”为基本定位,中所形成的主要社会关系。主题词:必要性可行性基本定位具体思路一、关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法制定一个规范性法律文件,,。这是每一项立法活动的基础性工作。。特别是针对某个特定领域里的社会关系,。原因在于:立法是有成本的,法在社会,。有些社会关系是可以通,而且其成本可能低于法律规范的调整。建议制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的必要性何在?经过初步的分析研究,笔者认为其必要性主要体现在以下几个方面:(一我国土壤污染形势严峻,需要通过立法予以遏制根据中科院生态所的孙铁珩院士的研究,目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万公顷,约占耕地总面积的1/5;其中工业“三废”污染耕地1000万公顷,污水灌溉的农田面积达330多万公顷。全国每年因重金属污染而减产粮食1000多万吨。另外,受重金属污染的粮食每年也多达1200万吨,合计经济损失至少200亿元人民币。除耕地之外,我国工矿区、城市也存在土壤(或土地污染问题。由农药和有机物污染、放射性污染、病原菌污染等其他类型的土壤污染所导致的经济损失目前尚难估计。土壤污染直接导致食物品质不断下降。有些地方粮食、蔬菜、水果等食物中镉、铬、砷、铅等重金属含量超标或接近临界值。土壤污染除影响食物的卫生品质外,也明显影响到农作物的其他品质。有些地区污水灌溉已经使蔬菜的味道变差、易烂,甚至出现难闻的异味;农产品的储藏品质和加工品质也不能满足深加工的要求。总之,我国土壤污染状况已经严重影响到耕地质量,影响到食品安全,影响到人的身体健康。另外,由于土壤污染,我国农产品的国际市场竞争能力减弱,导致农产品出口锐减。更严重的是,被污染的土壤向环境输出的物质和能量,又可引起大气、水的污染和生物多样性破坏,加剧整体环境的污染,进而威胁国家的生态安全。土壤污染的这种客观形势迫使我们不得不采取立法的办法予以应对,否则,我国的土壤污染将“病入膏肓”,积重难返。(二我国现有土壤污染防治的法律规定不能满足土壤污染防治的实际需要其实,我国现行法律规范中已有一些关于土壤污染防治方面的规定。从《373武汉大学法学院环境法研究所教授、博士研究生导师、法学博士、中国法学会环境资源法学研究会副会长。法》、《中华人民共和国土地管理法》到《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《》,从国务院的有关行政法规到地方性法规和部门规章,对土壤污染的防治均有所涉及。归纳起来,这些法律、行政法规、地方性法规和部门规章大体上从三个方面对:一是从农业环境保护方面作出的规定,主要是防止因使用化肥、农药以及污水灌溉而对土壤造成污染。二是从防治“三废”污染方面作出的规定,主要是防治因排放污水、废水、废气以及不合理地处理、处置固体废弃物而对土壤造成污染。三是从保护受特殊保护的自然区域、人文遗迹的角度作出的规定。其基本作用是在保护这些特殊区域环境的同时,附带地保护这些区域的土壤,使其免遭人类活动可能带来的污染。然而,这些法律规定对满足现代土壤污染防治的要求来说,是远远不够的。第一,这些规定分散且不系统。往往一部有关的法文件中只有一、两个相关的法律规范。这使得土壤污染的防治无法系统有效地进行。土壤与大气和水并列为人类环境的三大要素,几乎所有的污染都会通过某种途径进入土壤。因此,土壤污染防治需要整体、综合的法律保护对策。零星、分散的规定显然无法满足要求。此外,现行立法中许多基本的土壤污染防治制度缺失,如土壤污染区域分级、土壤污染防治规划、土壤污染责任的认定、土壤污染整治费用的承担等。这些基本制度的缺失使得土壤污染防治工作无法有效展开。第二,缺乏针对性。土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性、不可逆转性和难治理性等特点。现有的规定并没有针对土壤污染的上述特点进行制度设计,。例如,、废水的,通过感官就能察觉到,而土壤污染则不同,确定。第三,可操作性不强。,是原则性、概括性地指出要“”、“,,如何对已污染的土壤进行整治、,,使得这些条款无法得到具体实施,徒为具文。第四,,不能适应目前土壤污染防治的需求。例如,1995年国家颁布了《》。该标准是具有法律性质的技术规范,是土壤污染防治法律规范中不可缺少的重要组成部分,对于土壤污染的认定具有决定性的意义。不过,业内专家普遍认为,该标准过分强调统一,并不适合我国土壤多样化的特点。同时,该标准中对铅的临界值偏高,难以保障儿童健康。此外,该标准中有机污染物种类太少,仅有六六六和DDT两种,而事实上,这两种农药于1983年已经停产,对土壤危害程度越来越小,而关于其他新型污染物的标准却并没有随之补充进来。(三修改现行相关法律、法规,难以达到预期目的应当说,我国土壤污染的严峻形势和现行立法与土壤污染防治的实际需要不相适应这两点,已经能够充分地说明我国制定土壤污染防治法的必要性了。不过,与之相关的还有一个问题应当得到合理解释,那就是立法的形式问题。换句话说,进行土壤污染防治立法,是否就意味着必须制定一部新的法律?可否通过修改现行相关法律、法规达到同样的目的?土壤污染防治立法,固然可以采取对现行法律法规进行修改修订的方式来进行,但实际上难以达到预期的目的。主要理由有四:其一,即便办法可行,所涉应当修改或修订的法律、法规也太多,需要一个相当长的时间才能完成。正所谓“远水解不了近渴”。其二,仅以满足土壤污染防治的需要为由就提议对多部现行法律、法规进行修改,实际上难以列入立法规划。其三,不能从根本上解决问题。对土壤污染防治而言,当今最根本的问题是基本法律制度或主要法律制度的缺失。而这一问题是很难通过对现行相关法律、法规的修改、修订得到解决的。修改或修订现行相关法律、法规,只能是“治标”,而制定一部新的专门的法律,可谓“治本”。其四,从立法成本的角度来看,并不合算。每一部法律、法规的修改都要花费许多的人力和财力,倒不如47法学评论2008年第3期专门立法,更能集中火力。(四土壤污染防治意识,是指人们在一定的历史条件下对土壤保护、土壤污染、土壤污染的预防和治理等现象的心理体验和价值评价。它包括人们对土壤污染防治的看法、态度和对自己在土壤污染防治方面的权利和义务的认识等等。长期以来,人们提到污染,首先想到的就是水污染、大气污染、噪声污染和固体废物污染等,而对土壤污染、热污染、光污染等概念则相对陌生。原因何在?除了由于土壤污染的非显见性隐蔽性和长期累积性使得人们对脚下土地表层的“变化”不易觉察或感知以外,一个更为主要的原因,恐怕就是缺少一部像《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》这样的法律。由于相应法律的缺位,人们不可能系统地了解法律关于保护土壤和防治土壤污染的规定,不知道自己在土壤污染防治方面的权利和义务,自然,其土壤污染防治的意识就会淡薄。制定土壤污染防治法,不仅可以使我国土壤污染防治工作的法律手段得到加强,更可以提高或加强人们的土壤污染防治意识。而提高或加强人们土壤污染防治意识的实质,是要引起人们对土壤污染防治的重视,自觉地遵守和执行法律关于防治土壤污染的规定。这也是制定土壤污染防治法的基本目的之一。二、关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的可行性论证制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的可行性,意指制定这部法律的实际可能性。换言之,是指制定这部法律所应具备的基本立法条件。任何一项立法,都存在着立法可行性论证的问题,法条件基本成熟或相对成熟,或者说立法条件基本具备的前提下,才能着手进行。,虽有必要,但立法条件并不成熟,也不能急于进行。笔者认为,制定《》成熟的。它具体体现在以下五个方面:(一。据初步调查,我,,就是制定《中华人民共和国土壤污染防治法》,我国相继出台了一些有关土壤污染防治的政策、办法或措施,,都是十分宝贵,不可或缺的。,立法者不是要“制造”法律或者“发明”法律,而只能是“表述”法律。所谓“表述”法律,即是将在长期的社会活动中所积累的成功经验或一些好的作法,用一个个共同的规则概括起来,归纳出来,然后用法律的形式将它们表述出来,上升为法律规范,作为人们在今后的同类活动中的行为准则。这一立法观表明,立法离不开社会生活,离不开具体的社会实践活动。正是从这个意义上来说,我国多年土壤污染防治工作的实践,是制定《中华人民共和国土壤污染防治法》所不可缺少的基础,是该法立法条件相对成熟的一个体现。没有这个基础而进行立法,那就可能是在“制造”法律或者“发明”法律,也意味着我们可能是在用自己的主观臆想去代替事物的本质。这恰好是与立法活动的本质相悖的。(二根据我们的研究,我国在土壤污染防治立法方面并非绝对空白,而是已经有了不少相关的规定,只是这些规定比较零散、不系统,缺乏较强的针对性,比较原则,不易操作而已。尽管如此,立法者在相关立法中作出的关于土壤污染防治的规定,,是立法者对土壤污染防治实践活动中人的行为的不断总结和概括。虽然这些规定并非专门或直接针对土壤污染防治而制定,但它们毕竟是涉及土壤污染防治的。这一点对现在制定《中华人民共和国土壤污染防治法》来说非常重要。先前立法者在制定这些规定时的考虑,在立法过程中的经验和教训,现在都是可以用来参考或借鉴的。近些年来,相对于国家层面而言,我国土壤污染防治方面的地方立法十分活跃。地方立法虽大多线条粗放、空泛,但立法形式多样,涉及面广,且不乏亮点,甚至出现了许多土壤污染防治法律制度的雏形。这些都可以作为国家层面土壤污染防治立法的有益借鉴。例如《杭州市人民政府办公厅转发的农业局等〈2002-2006年杭州市中低产田改造建设实施意见〉的通知》中提到了“土壤障碍因子”的概念,尽管该规范性文件中没有“土壤障碍因子”的确切定义,且该概念是否科学也尚存疑问,但它为我们的土壤污染防治立法工作提供了一种思路。又如,《浙江省固体废物污染环境防治条例》规定了对污染土壤实行环境风险评估和修复57王树义:关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的几点思考的制度,并对土壤环境风险评估和土壤修复的范围、实施程序、责任人及责任方式等均作了明确的规定。尽管这些规定略显粗糙,但毕竟有了具体的制度设计,这就为国家土壤污染防治立法中确立污染土壤环境风险评估和修复制度提供了实验性经验。(三有可资参考或借鉴的外国土壤污染防治法律、法规国外的土壤污染防治立法始于20世纪70年代,90年代以后,进入活跃期。目前美国、英国、加拿大、德国、日本、韩国均已制定和颁布了土壤污染防治方面的专门性法律或法规。同时,土壤污染防治亦受到国际社会的重视。2006年11月,国际自然保护同盟(IUCN环境法委员会土壤法律专家小组起草了《土壤保护(和可持续利用议定书(草案》。同时,还有其他的国际环境组织也在推动国际土壤保护立法。可以说,经过数十年的积累,域外关于土壤污染防治的立法不断成熟和完善。这些立法和修改的经验都可以作为我国土壤污染防治立法的重要参考。(四我国自第八届全国人民代表大会第二次会议起,就不断有代表提出保护农村环境的议案。全国人大环资委从1994年起开始关注土壤污染防治的立法问题。鉴于我国土壤污染的严峻形势,根据全国人大代表的多次提议,全国人大环资委在研究本届人大环境与资源立法规划时提出了抓紧制定《土壤污染防治法》的建议。2005年12月发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发[2005]39号也明确提出:“要抓紧拟订有关土壤污染……等方面的法律法规草案。”2005年11《“十一五”全国环境保护法规建设规划》更是明确将《土壤污染防治法》纳入了“十一五”。这些都是抓紧