“新常态”背景下住房保障规划编制思考——北京-“十二五”住房保障规划实施问题分析

“新常态”背景下住房保障规划编制思考——北京“十二五”住房保障规划实施问题分析高超，游鸿摘要：2005年以来，为满足中低收入群体的居住需求，北京市开展了大规模保障性安居工程建设。“十二五”时期，保障性住房建设工作在住房保障规划控制引导下，依靠“以区为主，全市统筹”的规划实施机制，超额完成各年建设总量目标，保障性住房品类不断丰富，在市域范围内呈分散式多点高密度集聚的分布特征。但是保障房在选址实施过程中，暴露诸多问题，例如：大量的城市非建设用地、非居住功能用地用于保障房建设，保障性住房选址区位条件普遍较差且周边“三大设施”配置相对薄弱，轮候家庭需求意愿与保障房供给错位等。本文在实施问题分析基础上，结合“新常态”下北京城乡规划建设的新要求，提出住房保障规划编制优化建议，包括：首先，从协调全市住房保障任务、区县发展利益与轮候家庭需求三者关系角度出发，构建“自上而下”与“自下而上”相结合的保障房选址实施机制;其次，基于实际需求科学合理地确定各类型保障性住房建设总量，划定保障房禁止选址建设区；第三，规划编制应有针对性的解决实施问题，同时，充分发挥规划协同与引领作用，贯穿保障房选址、建设全过程。关键字：新常态住房保障规划规划编制规划实施“十二五”时期问题1.北京市住房保障规划实施情况住房保障是我国社会保障体系的重要组成部分，为加快解决城市中低收入家庭住房困难问题，北京市先后编制实施了《北京住房建设规划（2006-2010年）》、《北京市“十一五”保障性住房及两限商品住房用地布局规划》与《北京市“十二五”时期住房保障规划》（以下简称“十二五”规划）等。在明确保障性住房建设目标任务的基础上，保障性住房的政策体系不断完善，且构建了多层次、多渠道、多方式的住房保障制度体系，完善了保障性住房选址、建设的实施机制。1.1基于“以区为主，全市统筹”管理体制，推进住房保障规划实施。保障性住房选址建设是一项复杂的系统性工作，牵涉面广，涉及部门多。其中，市住房保障工作领导小组办公室承担全市保障性住房建设的计划编制、指导监督、协调推进等工作，各区县负责本区县内保障房建设计划编制、土地供应、资金筹集、工程管理等各环节工作，市发改、规划、国土、财政、地税、市政、环保、交通、审计等相关部门根据管理权限发放许可或给予行业监督或指导。由此建立了土地供应、资金保障、项目审批、建设协调等长效工作机制，推进保障性住房选址建设。1.2住房保障规划目标完成效果好，有效缓解保障房供需矛盾。“十一五”期间，北京市累计投放保障性住房用地3603公顷，建设、收购各类保障性住房4392万平方米，48.5万套，累计解决约40万户中低收入家庭住房问题。“十二五”规划明确提出计划通过新建、改建、收购及租赁筹集等多种方式提供各类保障性住房100万套，估算总建筑规模约8500万平方米，其中公开配租配售50万套，定向安置住房50万套，满足105万户保障性住房需求。2011年至2014年底，北京市已选址保障性住房建设用地约2400公顷，估算总建筑规模约为6389万平方米，建设保障性住房约85万套，完成“十二五”规划总量目标的85%。截至2015年4月，2015年度拟选址保障性住房用地达755公顷，约可建设保障性住房20万套，合计建设105万套，超额完成“十二五”规划提出的开工建设总量要求，如图1-1所示。图1-1北京保障性住房建设规模统计（2007-2015）1.3保障性住房产品类型不断丰富，满足轮候家庭多元居住需求。2006年前，保障性住房以经济适用住房建设为主，建设规模比重超过90%。2007年后保障性住房产品类型逐渐扩充，包括：定向安置房、公租廉租房、限价商品房、自住型商品房等。截止2014年底，“十二五”时期已选址开工建设的保障性住房产品结构已趋向多元，如图1-2所示，定向安置房选址建设规模占比50%，其次分别为公租廉租房占比27%，经济适用房占比5%，限价商品房占比12%，自住型商品房占比2%。0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%2011201220132014公租廉租房经适房限价商品房定向安置房图1-2“十二五”时期北京市各类型保障性住房建设规模占比1.4保障性住房整体空间分布具有明显的分散式多点高密度集聚特征。自保障住房安居工程建设以来，北京市已开工建设的保障性住房绝大部分分布于四环以外地区，建设套数占比达到91%，其中半数以上集中分布于中心城边缘，即五到六环地区，如图1-3所示。区县方面也体现相同特征，位于五到六环的昌平区、朝阳区、大兴区与丰台区的保障性住房建设套数排名靠前，且占比均高于10%，如图1-4所示。“十二五”时期保障性住房建设集中分布地区逐步外移，但仍以五到六环为主，但六环外项目所占比重有所增加达到29%。图1-3“十二五”时期北京市保障性住房建设规模环路分布情况图1-4“十二五”时期北京市保障性住房建设规模区县分布情况根据“十二五”时期保障性住房套数与建筑面积核密度分析图，如图1-5所示，已选址保障性住房为分散多点高密度集聚的空间分布结构，在四到六环地区呈环状分布，并形成一级集聚核三处，即门头沟新城、丰台郭庄子与亦庄新城，次级集聚核五处为西三旗和回龙观、东坝和常营、大兴旧宫和西红门、天通苑和东小口、温泉与太舟坞。图1-5“十二五”时期北京市保障性住房建设规模空间分布核密度分析图2.规划实施问题分析2.1部分保障性安居工程项目选址与城乡规划存在矛盾且不断加剧，选址困难问题突出。保障性安居工程项目供应引发较大规模城市非建设用地、非居住功能用地调整。首先，保障性住房项目建设时间紧，任务重，“区县为主、全市统筹”的保障性住房选址实施机制导致区县供地意愿不足，同时，受到土地价格机制和中心城功能疏解、各种保障性住房政策利好的影响，越来越多市属企业拿出自有用地建设定向安置房和自住型商品住房。一方面，企业盘活自有地，可以为部分中低收入住房困难职工解决居住问题；另一方面，企业自有地建设的保障性住房可纳入区县当年保障性住房实施建设任务，分解了区县保障性住房建设压力。但国企自有地多为划拨方式取得的工业、仓储以及部分农用地，绝大多数位于非城镇建设区内，用地功能基本与城乡规划不符。截至2015年4月，国企自有用地涉及城市非建设用地调整的保障性住房项目为39项，占保障性住房总选址项目的5%。其中2010年至2014年企业利用自有用地建设保障性安居工程的项目用地面积152公顷，建筑面积约428万平方米，将解决约54150户保障家庭。其次，利用城市建设用地中非居住功能用地1建设保障性住房的案例逐年增加。如图2-1所示，除居住用地、多功能用地（不含F3类用地）外，保障性住房选址建设涉及的用地包括：仓储用地、工业用地、市政设施用地、公园绿地等，2011-2014年，涉及城乡规划用地功能调整的项目占比均高于10%。图2-1“十二五”时期北京市保障性住房非居住功能用地规划调整情况保障性住房选址工作困难重重。一方面，“以区为主，全市统筹”的选址机制，使区县不愿意拿出区位条件相对理想的用地，但年度保障性住房建设任务仅将各区县保障性住房建设总量纳为评价指标，缺乏对区县保障性住房选址建设合理性评价，导致区县保障性住房选址建设重“量”轻“质”；另一方面，非建设区与非居住功能用地选址建设的保障性住房红线外“三大设施”缺乏配套，不仅增加基础建设投资金额与保障性住房选址、建设的统筹实施难度，还将进一步加剧人口、资源、环境矛盾，导致城市规模进一步变大大、增厚，部门任务与区县实施节奏脱节，矛盾突出。2.2保障性住房选址区位相对偏僻，红线外“三大设施”建设基础相对薄弱。四至六环是保障房建设的重点区域，该地区较中心城地区，“三大设施”建设基础较为薄弱，历史欠账较多，规划时序较难对接保障性住房的规划实施。首先，红线外市政基础设施基础薄弱，补充建设难以先行或同步，即：市政基础设施配建计划在保障性住房项目竣工列表制定之后才开展，导致部分保障性住房红线外基础设施建设滞后于保障性住房建设，市政设施源头或者排水下游由于建设计划、拆迁、集资等问题近期不能按规划实施，只能采取临时方案解决，保障人群家庭基本生活需求短期内无法满足，1居住功能用地是指允许建设居住建筑的用地类型，包括居住用地和多功能用地中的F1与F2。且存在一定隐患。以燕山水泥厂保障房项目红线外配套市政基础设施建设为典型案例（如图2-3所示）。该项目位于石景山区古城街道京原路68号，东至北京市燕山水泥厂家属住宅区，西至永定河防护堤，南至京原路，北至首钢用地。除有线、电信可接入现有管线外，其他市政基础设施均缺乏。电力需接自南山变电站，约4.5公里，自来水需接自衙门口西北角，约4公里，雨水需接人民渠、污水接污水干管，约3.5公里。四种最基本的市政设施的配建均须跨越三条铁路。截至2013年4月，该项目已结构封顶，完成摇号对接，预计年底交用，但项目周边市政工程尚未建设。图2-2燕山水泥厂保障房红线外配套市政基础设施建设问题分析图其次，公共服务设施尚不能满足保障房居住群体需求。通过对保障性住房申报对象的年龄、职业、家庭结构特点和需求的分析，需求较大而满意度较低的设施是廉价便民设施、公共交通、文化体育设施等，但保障性住房设施配建缺乏针对性。同时，优质价廉的公共服务设施往往集中于中心地区，如文化、体育、教育、医疗等，往往围绕中心城中心地区建设（如图2-3所示）。保障性住房难以建设在公共服务设施密集的区域，文化、体育设施尤为突出，教育医疗等配建刻不容缓。规划设计精细化及运营管理都有待改善。图2-3公共服务设施集聚度分析图第三，新选址保障性住房轨道交通设施配套条件逐年降低。公共交通特别是轨道设施的建设，一定程度上方便了中低收入群体出行，成为轮候家庭选择住房的决定因素之一。但基于现有选址机制，轨道站点周边等交通条件良好的地区选址建设保障性住房所占比重较低，研究选以3公里为轨道站点辐射半径，即居民搭乘公共交通接驳轨道站点30分钟通勤圈，叠加2011-2015年保障性住房选址数据与2015年北京轨道交通网络，如图2-4所示，通过测算，位于轨道站点周边3公里以内保障性住房仅占保障房套数总量的63%，且新开工保障性住房的轨道交通条件逐渐下降。0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%20112012201320142015在0-3KM范围内3KM范围外0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%20112012201320142015在0-3KM范围内3KM范围外图2-4轨道交通与保障性住房空间分布关系分析图2.3轮候家庭意见未纳入保障性住房选址过程，“自上而下”的规划机制加剧空间与需求意愿错位。保障性住房选址工作即：由市住房保障工作领导小组办公室监督、协调，以区县为主实施建设的“自上而下”工作机制。虽然有助于“十二五”规划确定的建设总量任务的高效落实，但由于区县保障性住房选址意愿不强，且年度任务缺乏对于空间合理布局的控制要求，特别是未考虑轮候家庭对住房选址的特殊需求，导致空间布局与需求意愿错位。截至目前，已出现部分区位条件较差的公共租赁住房与自住型商品房弃租与弃买现象。以苏家坨同泽园公租房为例，如图2-5所示，由于项目选址偏僻，与中心城、功能区等工作地点通勤距离长，周边交通设施与公共服务设施缺乏，联系市区的只有一辆公交车，抵达中心城至少需要2小时。而轮候家庭对商业服务、交通、文化、体育、教育与医疗设施需求度较高，导致该小区配租率长期不足30%，造成公共资源浪费。为提高小区配租率及交通设施建设水平，相关政府部门与公交公司多次协商，建议增加同泽园小区周边公交线路，但是由于小区配置偏僻，建设规模较小，周边用地处于初级开发阶段，居住人口远未达到公交部门开通新线与快线的硬性要求，交通设施改善难度大，配租率偏低的问题较难解决。图2-5同泽园小区交通设施与轮候家庭设施需求分析图3.保障性住房规划编制内容与实施机制思考当前，我国的社会经济发展已经出现了“新常态”的态势，城乡发展方式及其趋势将呈现新的特征，以往“静态蓝图式”的以增长扩张为主的规