关于保障房建设中的问题及建议

关于保障房建设中的问题及建议【摘要】保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。【关键词】保障性住房；盈利模式；建筑质量；房屋分配；资金来源；违规处罚；退出机制保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。我国大力加强保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展。近年来，我国保障性住房建设事业得到了很大发展。温家宝总理曾在上海考察正在建设的保障性住房工程建设时指出，“要把保障性住房建设放在房地产业发展的重要位置，在财政、金融和土地政策上给予大力支持，让城市广大中低收入者安居乐业。同时，要抑制投机性购房，促进房地产业健康发展。”目前我国住房保障体系主要包括四个部分——经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁房。虽然保障性住房建设得到了很大发展，但从住房结构来看，商品房上升幅度更大。例如，经济适用住房虽然绝对数量有所增加，但是增长速度相对较慢，这导致了经济适用住房在住房总供给中的比重从2000年开始逐步下降，虽然在2008年略有提高，但整体来说仅占住房销售面积的6%左右。如何使保障房建设真正成为我国当下的科学住房政策理念，是我们目前需要突出关注的攸关民生的重大问题。本人自2011年3月份从原单位抽调至市保障房指挥部工程建设组已近一年，这一年来对保障房建设中存在的问题及建议也作了思考，下面就谈谈我对保障房建设的认识。1保障房建设的六大问题１．１盈利模式问题。尽管部分房企积极参与保障性住房建设，但不意味着所有的保障性住房建设都有利可图，从目前的市场情况来看，参与保障性住房建设的大部分房企面临着盈利模式的困惑和挑战。如万科表示，万科目前并没有找到靠保障性住房赚钱的很好的办法，万科参与保障性住房建设主要是尽到行业领跑者的责任。保利地产日前也表示，保障性住房的盈利模式我们始终没有找到，保利的基本原则是积极参加和政府一块探讨保障性住房资金的保障模式，但同时也要对股东负责。远洋地产表示，在目前国内保障性住房建设利益激励和风险分担机制尚不完善的状况下，远洋会在寻求赢利性项目和公益性项目“适当均衡”。北辰实业也表示，保障性住房对开发商来讲，最痛苦的是回报率太低。大部分做保障性住房的开发商都是微利，弄不好还要亏钱。所以，做保障性住房更多的是尽一些企业、特别是国有控股的上市公司的一些社会责任。１．２建筑质量问题。对于一些资金实力不足的企业，在保障性住房建设上，只能采取拼命杀价的方式，压迫材料供应商和建筑商以控制成本，最后损害了质量。部分施工企业为了利润空间而偷工减料，危及房屋质量，而房屋质量出问题就会危及企业的品牌。如果想更好地促进保障性住房建设，进一步地探索保障性住房企业化的运作模式是必须的，只有这样才能提高政府投资效率，又能保证质量。大规模实施保障性安居工程，是党中央、国务院作出的重要战略部署，是转方式、调结构、惠民生的重大举措，保障性安居工程质量，直接关系人民群众生命财产安全和住房困难家庭居住条件的改善，关系经济发展与社会和谐稳定的大局，涉及面广、公益性强、社会影响大，成为各级建设主管部门的工程质量监管工作重点。保障性安居工程建设规模大、分布广、项目多、工期紧，工程质量要求高、管理任务重，加上一些制约工程质量工作的深层次问题还未有效解决，使得目前在保障性安居工程建设中仍存在不少问题。如“北京市大兴旧宫三角地保障房项目应质量问题被拆除6栋楼”、“河南省郑州市汇景嘉园保障房项目应质量问题被拆除8栋楼”、“青海省湟中县康川新城保障房项目应质量问题被拆除部分楼层”等质量事故屡有发生。为强化工程质量监管，国务院办公厅发布了《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发〔2011〕45号），国家住房和城乡建设部也陆续发布了《关于进一步强化住宅工程质量管理和责任的通知》（建市[2010]68号）和《关于加强保障性安居工程质量管理的通知》（建保〔2011〕69号）等多项规定，要求工程参建各方要建立健全质量管理体系，切实把加强质量管理贯穿于保障性安居工程建设的全过程，并明确提出要切实把保障性安居工程作为今后几年工程质量监管工作的首要任务。各地住房保障机构作为建设单位要对保障性安居工程质量全面负责，应借助相关政府监管资源强化对参建各方责任主体质量行为和工程实体质量的监督检查，严格落实工程建设各方主体和从业人员的质量责任，尤其要严把建筑原材料和部件的质量关。因而创新保障性安居工程建设管理思路和工作方法，加强工程质量监管信息化建设，使监管工作更加科学、公正、高效，是全面提升工程质量和品质的重要保证。由广州粤建三和软件有限公司研发的“保障性安居工程质量监管综合信息平台”，是一套行之有效的保障房工程质量监管体系，能实现对各方责任主体及从业人员质量行为和工程实体质量的有效监管，目前已经在广州市全面推广使用，取得了良好的社会效益。１．３房屋分配问题。虽然保障性住房建设不容易，但是建成后其分配也面临着困难。日前媒体曾报道开着奔驰、宝马入住经济适用住房现象，这无疑暴露了保障性住房建设后续管理中存在的“漏洞”。复旦大学房地产研究中心主任尹伯成表示，保障性住房建成后，首先面临的便是分配问题，要根据经济适用住房、公共租赁房、限价房等不同形态的保障性住房，设置合适的门槛条件，建立完善的分配制度。与此同时，实施过程中的管理问题也是一大难关。不仅是公共租赁房需要这样的运营机构，经济适用住房和限价房同样需要，力求做到公开、公平、公正。１．４资金来源问题。住房和城乡建设部副部长齐骥在今年“两会”期间表示，完成今年1000万套的任务，资金需求超过1.3万亿元，其中有8000多亿元通过社会机构的投入和被保障对象以及所在企业筹集，剩余的5000多亿元将由中央、省级和市县政府通过各种渠道筹集。这1.3万亿元包含中央政府补贴约1000亿元，国开行贷款1000亿元，保障对象及所在企业约3400亿元；如果国开行贷款作为“社会机构的投入”，1.3万亿元还有至少3600亿元尚无定论。１．５违规处罚问题。基于利益等诱惑因素的挑逗，一些人不惜将保障性住房纳入“权力寻租”的瞄准半径。而保障性住房准入的监管漏洞也一览无余。前段时间，经济适用住房分配出现的问题最多，现在的第二代经济适用住房要比第一代申请严格很多，申请作假很难，要三审两公示。但是更重要的问题是：对于骗购者的惩罚力度太轻。由于一、二级市场的差价太大，套利的诱惑足以让一些人去骗购而不承担风险。专业人士认为，在一些法律的约束方面，以及申请者甄别方面，政策还有待细化。而且，对于违法者的惩处力度也因没有法律规定而难以严厉，一些保障房的基础工作尚不到位，收入核定机制、诚信机制等极为不健全。整个基础不完善，核定真正的家庭收入就较为困难。１．６退出机制问题。目前正在建设的多层次保障性住房体系还面临“只进不出”的远景尴尬。温家宝总理在回答记者提问时说过：“对于保障性住房建设以后，管理和退出机制现在就要着手制定规则，这样我们就实行了一个从建设到管理，到退出这样一个完整机制。这使保障性住房质量和效益得到保证，使将来它的管理也得到保证。”住房和城乡建设部部长姜伟新曾要求说，2011年保障性安居工程工作的一个新任务，是研究、制定、规范保障房退出机制。不过，这个“扭曲”的瓶颈一直无法打破。因收入增加或家境变化而退出保障房的人几乎不存在，政府由此所形成的负担越来越重。而由于无法退出，一些本该享受保障性住房政策的群众便失去保障权利，致使不合理的居住者持续占用社会资源。再不加紧研究退出机制，未来5年建设3600万套保障性住房必定会加剧“只进不出”的难题。由于退出机制的不确立，造成了原本拥有积极性的房地产开发企业等机构亦对参与建设保持“谨慎”。２发展保障房的政策建议２．１建立法律法规体系。以法律法规形式严格规定保障性住房的保障对象、收入划分标准、保障水平、保障资金来源、保障对象准入和退出资格的审查及运行程序，管理机构和监督机构的职能，以及对违法违纪行为的惩处等具体条款，使保障性住房制度有法可依。应加快推进住房的法律法规建设进程，尤其应尽快出台保障低收入家庭住房的相关法规，制定保障性住房的发展规划，明确规定保障性住房发展目标，土地划拨、建设规模、结构布局、面积标准、政策机制等，使目前日益增多的住房保障问题有章可循。２．２完善政策保障体系。一是对保障性住房建设用地采取优先安排并保证供应；二是对保障性住房年度用地指标，应科学合理地做好配套规划；三是将住房保障资金提前纳入年度财政预算；四是对保障性住房投资者提供政策优惠。如对廉租房、小户型住房投资者在土地供应、贷款、利率、税收等方面给予优惠，以鼓励投资者积极参与保障性住房建设；五是对住房保障对象提供政府补贴救助、住房贷款担保及低息抵押贷款；六是对社会、企业和个人捐赠房屋用于廉租房等保障性住房出租的，应给予企业所得税、个人所得税优惠。２．３组建职能管理机构。一是负责与各相关部门加强沟通与协调，打通保障性住房建设发展规划、年度计划报批、建设项目用地选址与开发、住房建设、住房销售与经营管理等各个环节，以实现各有关部门对保障性住房工作的分工协作、分类指导和监督管理；二是负责对有关部门在资金筹措、开工准备、施工招标、质量监管等方面的责任落实；三是负责保障性住房的登记申请、资格审核、住房分配、使用管理等方面相关政策措施的实施；四是指导和推动保障性住房工作的加快推进。２．４建立投融资建设机制。一是可通过引入房地产投资信托基金进行融资。对参与保障性住房建设和经营的房地产投资信托基金给予适当的财政补贴或对其投资者的收益减免所得税，以提高其基金和投资者的收益水平，从而引导房地产投资信托基金投资建造或购买保障性住房。二是可通过实行住房证券化运作方式进行融资。我国目前的廉租房等保障性住房，一般是只租不售或售后不再允许转售，因而具有稳定的产权，这一点更加符合证券化资产的特点。在实际操作中，可以采取直接将保障性住房项目证券化或以保障性住房作为抵押物向银行申请贷款、由银行将该债权证券化等方式进行融资。三是可通过发行保障性住房建设债券和社会福利彩票方式进行融资，从中提取适当比例，用于当前的保障性住房建设。四是可通过组建非营利性的保障性住房建设投资公司，专项投资危陋房屋拆迁和保障性住房建设。投资公司可采取政府主导、专项投资、封闭运作的模式，与银行共同签订保障性住房建设合同，以改变以往只能依赖银行贷款进行融资的方式。五是可通过开征住房保障税进行融资。对购买别墅和高档商品房的高收入群体征收特别住房保障税，专门用于保障性住房建设、修缮和廉租房租金补贴，以实现高收入家庭住房消费通过纳税向最低收入家庭住房消费的转移支付。六是通过政府土地出让转换进行融资。政府出让某块土地时，可规定中标的开发商必须提供一定比例的保障性住房作为冲抵土地出让金，以扩大保障性住房建设规模。２．５建立准入及退出机制。一是明确住房保障对象的准入标准。严格规定不同收入标准应享受不同的住房保障待遇。同时，应根据各地住房保障对象的收入水平变化，定期调整最低收入家庭住房标准。二是建立针对住房保障对象的复审制度。随时掌握住房保障家庭的住房、收入变化情况，一旦住房保障对象的家庭收入发生变化，应及时调整住房保障待遇。对不符合住房保障标准的家庭应及时启动退出程序，以有效解决目前各地普遍存在的保障性住房供给与实际保障对象错位的问题。三是建立保障性住房准入与退出的转换接续程序。制定由廉租房向（下转第110页）（上接第94页）经济适用住房再向商品房过渡的正反双向的具体操作措施，以使保障对象在家庭收入变化后能适时调整到所对应标准的保障性住房。２．６建立监督与管理体制。保障性住房的规范化制度化建设，需要住房保障管理和监督部门的跟踪监测及严格监管。具体措施：一是对住房保障对象、保障标准、保障资金来源、补贴额度、保障期限、收入状况、档案审核、合同签订等实施严格审核和监管；二是健全保障性住房的公示制度，提