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街镇综合执法暂行办法课程导学内容提要一、台前幕后二、文件导读三、滨海行动一、台前幕后1、背景2、重点3、试点街镇天津市街镇综合执法暂行办法立法背景一、立法背景执法现状一是，由于我国现行的立法体制多以部门为主导，从条条管理角度出发，所设定的法律规范，在实际工作中容易出现执法部门权力界线不清晰，导致多头执法、重复执法，给企业、群众增加负担，还可能引发各部门之间相互推诿、扯皮，不作为或慢作为，形成管理“真空”、执法“空白”。一家之言：有利的都来抢；不利的都在推。一、立法背景执法现状二是，各执法部门各自为战，缺少统一协调，不能形成合力。在执法力量方面又都受到编制、经费等因素的制约，加之结构分布不合理，基层执法力量不足，不能满足实际监管需要的现象普遍存在，往往是日常监管不到位，复杂问题管不了，导致执法沉不到底，管不到边。一家之言：最后一公里总被忽略一、立法背景执法现状三是，街道（乡、镇）作为区政府派出机关和基层人民政府，承担着大量的属地管理责任，但现行法律却没有给街镇赋予相应的处罚权力，有责无权的现状，使得街镇无法发挥其应有的作用，难以落实属地管理责任。一家之言：街镇有责任但无权力一、立法背景宏观背景党的十八届三中全会就深化行政执法体制改革，提出了“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，减少行政执法层级，加强基层执法力量……”的总体要求。一家之言：其核心内容“综合”，“下沉”。一、立法背景宏观背景天津市行政体制改革方案（此方案已经中办批准）中也明确提出“充分发挥垂直管理体制和属地管理体制的双重优势，优化职能配置，强化区县政府和街道乡镇在城市管理中统筹、组织、协调职能，推进管理重心下移，在街道乡镇实行综合执法，推进‘一支队伍管到底，一支队伍管全部’”。一家之言：责任落实到人头天津市街镇综合执法暂行办法立法目的、立法目的立法的目的一是，为我市推进街镇综合执法改革工作提供法律依据，做到改革于法有据；二是，为我市街镇综合执法改革做出顶层设计，为全市范围全面推行此项改革做好制度保障一家之言：下一步的街镇综合执法改革必须以此为依据，请等待。三、立法目的改革的目的一是，解决行政执法中的执法半径长、部门职责履行不到位的问题；二是，通过向街镇授予与其管理责任相适应的执法权，构建快捷高效、责权一致的基层行政执法体制，切实提升基层综合管理的能力和水平。一家之言：责任和权力都赋予街镇，街镇的任务更重了。1、背景：九龙治水管不了一家小餐馆案例：南开区万德庄的一家无证餐馆油烟扰民，曾经难倒了五六家执法部门。卫生局说餐馆归食药局管；食药局说没有执法队伍，管不了；环保局说只管有证餐馆；综合执法说，餐馆无证，应该工商局取缔。“皮球”踢了一年，餐馆最终照样营业。权威（天津市政府法制办执法监督处处长傅金超）观点：此次改革的目的，是为了加强社会管理创新，深化行政执法体制改革，提高行政执法效能，构建执法权相对集中、行政执法重心下移的街道行政执法体制，提升本市基层综合管理服务水平。多年来，本市的行政执法部门积极履行执法职能，为经济社会发展提供了有力保障。但从体制机制上分析，当前行政执法体系存在一些问题。权威（天津市政府法制办执法监督处处长傅金超）观点：我们是部门立法，立法中，都根据各自的管理需要，结果，对同一事项，多个部门从不同角度进行规范。这样一来，一方面容易造成多头执法、重复执法；另一方面，对于一些执法成本高、执法风险大或是执法部门认为“无利可图”的情况，各部门之间容易相互推诿、扯皮，导致形成管理“真空”、执法“空白”。此外，行政执法力量分布不合理。从横向看，各部门之间执法力量分散，缺少统一协调，不能形成合力。从纵向看，执法力量分布成“倒三角”形，头重脚轻。市级部门执法人员比重偏大，而行政执法案件却主要集中在区县，导致“下不去、管不到底”。权威（天津市政府法制办执法监督处处长傅金超）观点：街镇工作政策性强，管理事项多，覆盖面大，与百姓群众联系紧密。随着经济发展和社会转型步伐不断加快，“属地”成为了落实责任的主要途径。街道办事处、镇政府也就成为属地责任的最终承担者。许多职能部门以目标责任书、岗位承诺书、签订责任状，甚至会议、指示、批示以及口头布置等形式，将本来属于本部门的工作也部署到街道办事处、镇政府，形成“上面千条线，底下一根针”的局面。权威（天津市政府法制办执法监督处处长傅金超）观点：街镇在行政执法上，有先天优势和特有的资源。居委会、村委会、社区服务人员、志愿者队伍、保洁队伍，都归街镇管理，日常发挥很大作用。街镇辐射半径大、反应速度快，发现问题后，马上就可以赶到现场，可以叫停正在进行的违法行为。这次改革，主要就是扬长避短，发挥街镇先天具有的管理优势，强化社会管理职能。推进街镇综合执法，是本市加强社会管理的现实需要，要根治“有权管的看不见，看得见的无权管”的情况，有必要给街镇赋予相应的执法权，在街镇推行综合执法，形成权责统一的管理体制天津市街镇综合执法暂行办法立法过程立法过程改革思路的提出1．兴国市长于8月8日就市法制办《我市乡镇街一级行政执法职能及依据的梳理情况报告》作出重要批示：“法制办认真梳理研究，可否给街镇充分授权，以强化基层基础，在这方面大胆探索创新，然后在面上推广。华明镇的一只队伍管全部要认真总结应用”。立法过程改革思路的提出2．兴国市长于8月15日召开的市政府第14次常务会议上要求：“市政府法制办等部门要从加强执法工作的综合性和有效性出发，按照缩短执法半径、提高执法效率、加大执法力度，以及注重常态管理与专项治理有机结合的基本思路，认真研究提出社区执法工作机制”。立法过程改革思路的提出3．兴国市长在8月28日《天津市人民政府办公厅关于印发天津市社区物业管理办法的通知》上批示：“此文发后，要一条条明确部门，予一落实。特别是面对街道授权综合统一执法要落到实处，否则仍是‘玻璃门’”。立法过程改革思路的提出9月30日市人民政府办公厅印发了《关于开展街镇行政执法授权试点工作的通知》（津政办发【2013】82号）二、立法过程改革试点的尝试此后，全市在11区确定了15个试点街镇，开始了街镇执法授权试点工作二、立法过程规章起草2014年3月兴国市长要求市政府法制办组织开展街镇综合执法立法工作二、立法过程规章起草经过华明镇6年的探索，15个街镇1年的试点，法制办1年的精心论证，2014年8月1日市政府第35次常务会审议通过了《天津市街道综合执法暂行办法》二、立法过程规章起草市领导高度关注。从去年8月份至今，兴国市长针对街镇综合执法授权试点工作和规章起草工作作出批示20余次。津渡常务副市长和文魁副市长也先后多次针对此项工作作出重要批示，并多次深入到试点街镇实地调研；组织相关委局、区县以及部分街镇，进行了研究。2、改革重点：缩短执法半径社区不用担心扯皮百姓迷惑：小区内私设地锁归谁管？发现黑诊所、黑网吧非法营业，找谁反映？发现有人偷采地下水，找谁？在以前，遇到类似问题，可能很多市民都会很纠结，不知道找哪个部门，找哪个部门似乎都不乐意管。答案：街镇行政改革实施后，您可以直接向街镇政府举报，不用再担心会遇到互相推诿、扯皮。权限重组街镇综合执法改革，不是简单地把区县综合执法权下放到街镇，而是以综合执法事项为基础，还授予了水务、环境保护、劳动保障、殡葬、房屋安全、公安消防、卫生、食品安全、商务、文广、安监、民政等方面的部分行政处罚权，共33类291项。权威（天津市政府法制办执法监督处处长傅金超）观点：需要指出的是，也不是把所有行政执法权全部集中到街镇。我们考虑的出发点是，把那些直观的、路面上的、简单易行的、容易发现的违法行为，纳入到街镇综合执法范围。举个例子，对于工矿企业、商务楼宇内的行为，行政执法权没有下放给街镇。厂子里生产假冒伪劣产品，让街道去查处，有困难。这里面涉及多个问题，如销售环节，是工商局管，生产环节，是质监局管，让街道去鉴定假货，不易操作。如果把安全生产的监管，都纳入到街道，要有很多技术鉴定，操作上不现实。“当然，国内有的地区如浙江的个别城市，把这些行政执法权全部都给了街道，对于这种做法，我们没有借鉴。没有甄别，授权过多，街镇容易接不住，反而出现新的问题。”权威（天津市政府法制办执法监督处处长傅金超）观点：除了直接实施的行政处罚权外，改革还赋予街镇一部分“监督检查以及发现违法行为责令整改的权力”。这部分权力共分9类27项，包括有关违反殡葬管理、将住宅改为经营用房、擅自挖掘道路、非法倾倒废弃物和危险品以及各类无证无照经营的违法行为。“之所以赋予这些整改权，是考虑到充分发挥街镇执法的优势。街道反应速度快，发现问题后，能及时叫停，将违法行为控制在萌芽状态。如果违法者执意不听，后续的行政强制处罚措施，仍由相关职能部门来实施。权威（天津市政府法制办执法监督处处长傅金超）观点：执法人员的困惑：现在有相当一部分摊群市场、违建，是属地街道办事处所私建，执法权到了街道后，这将是一个严峻的考验。“执法监督机制的建立和完善，是此次改革成败的关键。街道的人员素质不一，一旦放权，会不会出现权力的滥用、寻租，产生新的行政违法行为。希望能引起重视。”“放权”的改革势在必行，也是今后改革的方向，但是，“一放就乱，一乱就死”，在很多省市成为改革的一大通病，制约了改革的成效，甚至产生新的社会矛盾。权威（天津市政府法制办执法监督处处长傅金超）观点：为确保街镇严格、规范、公正、文明执法，《办法》对监督机制作了专章规定。一是，区县政府建立行政执法监督平台，对街镇和区县执法部门的行政执法行为实施监督，并通过监督平台将执法依据、职权范围、执法程序、执法人员情况及执法检查情况等信息公开，开通投诉、举报渠道，接受社会监督。此外，要求街镇做好行政执法检查记录，作为对其日常行政执法工作实施监督检查的抓手。二是，明确区县政府应当建立健全街镇执法工作监督制度，纳入依法行政考核和绩效考评体系，区县政府法制机构负责监督工作。三是，为强化依法行政能力和水平，规定街镇应当明确法制机构，负责本街镇执法监督、行政复议应诉以及推进依法行政工作。此外，为确保街镇综合执法工作的顺利开展，还对街镇综合执法保障以及责任追究等作出了规定。天津市街镇综合执法暂行办法主要内容主要内容一支队伍街镇是街镇综合执法的行政执法主体，街镇综合执法工作以街道办事处或者乡镇人民政府的名义实施，并由街道办事处或者乡镇人民政府承担法律责任。街道办事处、乡镇人民政府设立街镇综合执法机构是街道下属专门执法机构，负责具体执法工作。主要内容两项监督一是，自身监督二是，上级监督主要内容三项权力一是，13项处罚权（第七条）二是，6项监督检查、制止权（第八条）三是，监督考核权（第二十六条、三十二条、三十三条）主要内容四项机制一是，发现告知二是，重大复杂移送三是，信息共享四是，执法保障天津市街镇综合执法暂行办法具体说明推行街镇综合执法改革的意义我市整体改革的重要组成部分，街镇综合执法改革既是落实党的十八届二中、三中全会和市委四次、五次全会精神的具体改革措施，也是我市转变政府职能的重大创新举措。推行街镇综合执法改革的目的此次改革的目的不仅仅是要解决行政执法中的执法半径长、部门职责履行不到位的问题，其核心目的的是，通过向街镇授予与其管理责任相适应的执法权，构建快捷高效、责权一致的基层行政执法体制，切实提升基层综合管理的能力和水平。为什么在街镇推行？区县层面不可行街镇优势：长期以来，街镇虽然没有执法权限，但作为区政府派出机关或基层政府承担了大量的行政管理职责，不同程度配合有关执法部门开展了一些执法工作。近年来，我市城市管理网格化以及社区工作的不断推进，街镇管理经验和手段也不断丰富和加强。相信随着街镇综合执法工作进一步推进，街镇综合协调管理、统一调度指挥的优势也将进一步彰显。从此前试点的情况看，街镇将街镇机关、居（村）民自治组织、社会公益组织等力量与行政执法队伍有机结合，实施综合管理，取得了很好的效果。强化基层管理街镇执法机构与相关部门的关系没有相互隶属关系业务指导关系相