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——摘自于第64次中国改革国际论坛论文集[摘要]：当代美国联邦政府在绩效评估方面取得很大成就，绩效评估理念由效率转向结果、绩效评估制度健全、建构了层级式绩效评估体系、绩效评估指标体系科学、绩效评估与预算高度融合、绩效评估民主化和公开化。由于政府管理的“公共性”特征、市场经济体制的确立以及WTO的规则和精神，这些为中国学习和借鉴美国联邦政府绩效评估的理念、方法和技术提供了政治可行性、经济可行性和管理可行性。因此，我们应当树立正确的绩效评估理念以争取广泛的政治支持，同时大力推进服务型政府建设；加快绩效评估的立法建设、推进配套的制度改革、加强绩效评估的民主化以建立和完善绩效评估的制度建设；建立完善的绩效评估体系、设计科学的绩效指标体系、成立专门的咨询协调机构以推进绩效评估的方法和技术。[关键词]：美国联邦政府绩效评估中国政府启示借鉴自新中国建立以来，政府绩效评估的重心是官员个人层次的绩效评估，政府组织层次的绩效评估一直没有引起足够的重视。学术界目前对政府绩效评估的基本概念、作用机理、操作原则和实施步骤等也还没有形成共识，对绩效评估的制度设计、方法和技术等微观问题涉猎甚少，而且对国外政府绩效评估的理念与实践也缺乏系统的介绍和研究。而实践部门对于如何推行绩效评估知之甚少，很多地方政府或部门把经济绩效片面地等同于政府绩效，把绩效评估与公务员考绩混为一谈。这些都是制约着我国政府绩效评估迅速发展的重要因素。近年来，组织层次的绩效评估真正引起我国理论界和实践部门的普遍关注，特别是在中央提出了科学发展观和正确的政绩观之后，政府绩效评估和领导干部的政绩考核迅速成为全社会共同关注的一个热点问题。在此背景下，对政府绩效评估的先行者——美国联邦政府绩效评估的理论和实践进行系统考察，这无疑具有重大的理论意义和现实意义。本文力图通过对美国联邦政府绩效评估的制度体系以及评估方法和技术进行系统考察，针对我国国情和政府绩效评估实践中存在的一些现实问题，找出我国学习和借鉴美国联邦政府绩效评估理论成果和实践经验的正确视角和基本思路。一、当代美国联邦政府绩效评估取得的成就美国政府绩效评估最早可以追溯到1906年，纽约市政研究院首次把以效率为核心的绩效评估技术应用于纽约市政府部门的绩效评估实践，从而成为美国政府绩效评估的最早尝试。之后，绩效改革成为历届政府改革的热点议题，并在绩效评估的基本理念、制度建设和技术等方面取得了一系列成就，主要体现在以下几个方面：（一）绩效评估理念的升华美国联邦政府绩效评估的核心理念是不断变化的。在20世纪70年代之前，受政治——行政二分理论和“科学管理”的影响，效率是政府绩效评估的核心价值取向，这种以效率为中心的绩效评估违背了政府的“公共性”和“服务性”内涵。20世纪60年代末期兴起的新公共行政学派主张，政府必须在关注效率的同时关注社会公平，公平有时比效率更重要。20世纪70年兴起的新公共管理主义主张，政府应广泛引入私营部门的竞争机制和管理手段、强调“顾客”至上、关注公共服务的质量和有效性、放松管制、强化结果责任。1993年9月,克林顿总统签署了《设立顾客服务标准》(SettingCustomerServiceStandards)的第12862号行政命令(ExecutiveOrder),责令联邦政府部门制定顾客服务标准,要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。布什政府上台伊始，就颁布了总统管理议程（President’sManagementAgenda2002），其目的是“帮助联邦各部门接受新的原则以保证它们的结果管理是有效的和持久的。在总统管理议程的原则和实践指导下，所有联邦政府部门和机构的重心都集中在结果上。总统管理议程现在真正变成了所有联邦部门和机构的结果议程。”1[1]正是在此背景下，美国政府绩效评估的核心理念逐渐从效率转向结果，公共服务质量、公众满意、公共责任和公平等因素成为政府绩效评估的核心价值取向。效率逻辑和结果责任逻辑是政府绩效评估内涵中所具有的不可或缺的两个方面。现代政府在社会竞争中提供公共服务，既有助于提高效率、打破垄断和降低成本；又以严明的绩效管理保证其在竞争中对公众负责、提高服务质量和公众满意度。在这两个方面中，公共服务质量和顾客至上是第一位的，效率则是第二位的，效率只有用来满足社会公众需要和实现公共利益时才有意义。（二）健全的绩效评估制度当代美国联邦政府绩效评估之所以能够取得如此成功，其中一个很重要的原因就是确立了完善的绩效评估法律制度。《政府绩效与结果法案》以法律的形式确立了当代联邦政府绩效评估的制度框架，它责令所有联邦部门都必须根据部门使命制定战略规划、年度绩效计划和绩效报告。联邦各部门有责任执行《政府绩效与结果法案》的各项规定，同时它们也必须执行一系列配套的法律制度，这些法律制度主要包括《联邦管理者财务廉洁法案》、《首席财务官员法案》、《联邦采购程序法案》、《政府管理改革法案》、《信息技术管理改革法案》、《削减文书工作法案》、《联邦财务管理进步法案》和《顾客服务行政命令》等，它们分别从财务管理、政府采购、政府管理、信息技术管理、公文和顾客服务等角度推动着联邦政府改革，为《政府绩效与结果法案》的顺利实施创造了良好的制度条件。绩效评估制度化还体现为专门的绩效评估和监督机构的确立。联邦管理与预算局（OMB）成为推进联邦政府绩效评估的主要部门，其作用主要体现在三个方面：第一，使用项目等级评估工具（PART）对联邦项目进行比较评估，并把评估结果以汇总形式向总统、国会和公众报告；第二，全权负责审查各部门的战略规划、绩效计划和预算编制，并与总统预算一起呈交国会；第三，全权负责跨部门绩效评估。联邦管理与预算局（OMB）每个季度都要对各部门执行总统改革动议的状态和进展进行评估，并把评估结果以三色等级评分卡的形式予以公开。（三）层级式绩效评估体系当代联邦政府绩效评估取得成功的一个重要体现是建立了比较完善的绩效评估体系。如果说克林顿政府在《政府绩效与结果法案1993》（GPRA）的框架下推行了部门层次的绩效评估，那么小布什政府则通过项目等级评估工具（PART）和总统管理议程（PMA）的出台分别建立了项目绩效评估和跨部门绩效评估。项目绩效评估主要是通过项目等级评估工具对联邦项目进行比较评估，从而为联邦项目管理和项目预算提供依据；部门绩效评估是由联邦各部门在每个财政年度末对本部门的年度绩效进行评估，并把评估结果制成绩效和责任报告予以公布；跨部门绩效评估主要是通过三色等级评分卡对联邦各部门执行总统改革动议的成绩进行比较评估，督促各部委执行总统改革动议，为总统管理议程的成功执行提供保障。正因为如此，当代联邦政府的绩效评估能够有效地督促政府各部门及其公务员增强服务意识和责任意识、改善服务质量、提高行政效率和政府的公信力。（四）科学的绩效评估指标体系当代美国联邦政府绩效评估取得的另外一个成就是设计了比较科学的绩效评估指标体系。在项目绩效评估层次上，联邦管理与预算局（OMB）使用项目等级评估工具（PART）对大部分联邦项目进行比较评估。项目等级评估工具是一套问卷系统，共由25个问题组成；同时，为了使项目等级评估工具所设计的问题与项目之间有更高的相关性，管理与预算局把联邦项目分为七种类型，并根据每一类项目的独特性设计一些特殊的问题，但七类项目中的大多数问题都是相同的，从而保证了项目绩效评估中绩效指标体系的统一性。在部门绩效评估层次上，联邦各部门都在《政府绩效和结果法案》的框架下制定了部门战略规划、年度绩效计划和绩效与责任报告。在此基础上，每个部门都根据本部门的使命和公共服务特点制定了有特色的、可量化的绩效指标体系。以联邦劳动和社会保障部为例，在2004财政年度的部门绩效评估中，共使用了43个绩效指标，其中产出指标9个，结果指标34个。而在跨部门绩效评估层次上，根据小布什政府的五项改革动议，总统管理委员会和联邦管理与预算局联合制定了三色等级评估指标体系，用来评估联邦各部门执行总统改革动议的工作成果。（五）绩效评估与预算的高度融合当代美国联邦绩效评估取得成功的一个重要体现是极大地推动了绩效评估与预算的融合，也即绩效预算。所谓绩效预算,就是将绩效评估引入预算过程,使预算不再仅仅依照法律规定的份额进行编制,而是考虑各部门工作的绩效水平。从20世纪60年代开始，联邦政府就先后推行了计划—规划—预算制度（Planning-Programming-Budgeting-System,1965）、目标管理（ManagementbyObjectives,1973）和零基预算（Zero-BaseBudgeting，1977），它们都试图把项目支出的绩效信息融入到预算决策过程，通过绩效预算手段控制政府支出。但这些改革努力由于缺少强有力的法律保障，不得不因政府更迭而退出历史舞台。克林顿政府在吸取历史上绩效预算改革失败教训的基础上，说服国会通过了《政府绩效与结果法案》，从而为绩效预算改革提供了法律保障。该法案要求把项目目标和项目绩效融入到项目预算制定的过程去，因此能够实现预期的结果和目标，避免只注重投入和过程的不良行为。不过由于政府任期的限制，克林顿政府的绩效预算改革并没有取得预期的目标。小布什政府上台以后，更加强调绩效和预算的融合，“为了实现更大的绩效，行政计划必须真正地把绩效评估和预算决定结合起来。这种结合所产生的绩效为基础的预算将从2003财政年度开始执行。”在2005财政年度的总统预算中，项目等级评估和项目资助之间的联系比上一财政年度更加紧密。（六）绩效评估的民主化和公开化当代美国联邦政府绩效评估的民主化主要体现为评估主体的多样化：一是联邦各部门。联邦各部门在每个财政年度末期都要对本部门年度绩效目标的实现情况进行自我评估，并把评估结果以绩效与责任报告（PAR）的形式予以公开；二是联邦管理与预算局（OMB）。联邦管理与预算局是当代联邦政府绩效评估的专门机构，全权负责联邦项目和总统改革动议执行状况的评估，并把评估结果以项目等级评分卡和三色等级评分卡的形式予以公开；三是联邦政府责任总署（GAO）。它可以自主选择项目或部门，独立进行绩效评估，并向国会和公众公布评估结果；四是民间评估机构。民间机构是联邦政府绩效评估的一支重要力量，其领军人物英格拉姆（PatriciaW.Ingraham）教授从1996年起就启动了为期六年的“政府绩效工程”（GovernmentPerformanceProject）项目，从财政管理、人力资源管理、资本管理、信息技术管理和结果管理等五个方面对15个联邦部门、50个州政府、40个县政府和35个城市政府进行了大规模的绩效评估，并把评估结果以比较形式予以公开，在美国各级政府中产生了很大影响。绩效评估的公开化主要体现为绩效评估过程和结果的公开、透明。在当代美国联邦政府，不论是项目层次的绩效评估，还是部门层次和跨部门层次的绩效评估，其评估结果都必须通过绩效报告、政府网站和其他途径予以公开，实现绩效信息的交流并接受社会各界的监督。二中国借鉴美国联邦政府绩效评估的可行性分析绩效评估和绩效管理绝不是价值中立的，它受政治因素的影响很大。美国联邦政府绩效评估是在现有政治框架内、在政府部分职能市场化和公共服务输出市场化以后，在政府公共部门与公众关系基本定位的前提下，由民权运动和科学技术的推动所采取的政府治理方式。这就决定了中国不可能照抄照搬美国联邦政府绩效评估的成功模式。但另一方面，由于政府管理的“公共性”特征、市场经济体制的确立以及WTO的规则和精神，这些又为中国学习和借鉴美国联邦政府绩效评估的理念、方法和技术提供了政治可行性、经济可行性和管理可行性。（一）政治可行性：政府的“公共性”政府管理的“公共性”是其基本属性之一。在现代社会中，随着民主政治的日益成熟、公民权利意识的增强和市场经济的发展，政府公共职能迅速膨胀，政府管理的公共事务日益增多，政府的“公共性”内涵更加丰富，主要体现为以下四个方面：第一，政府管理价值取向的公共性，即谋求公众参与、社会公平和公共福利的最大化；第二，政府管理目标的公共性，即最终目标是满足公众需求、实现公