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国企混合所有制经济改革专题研究一、混合所有制经济的概念混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。从宏观层次来讲，混合所有制经济是指一个国家或地区所有制结构的非单一性，即在所有制结构中，既有公有制经济，也有非公有制经济，还包括公有制和非公有制共同出资成立的股份制经济等。作为微观层次的混合所有制经济，则是指不同所有制经济单位的资本联合或相互参股形成的经济形式。十八届三中全会所说的混合所有制经济就是指微观层次上的混合所有制。二、国企改革历程回顾30年来的国企改革历程，国企改革大致经历了如下四个阶段:1、第一个阶段:从国有国营到放权让利（1978年-1984年）我国建国后基本复制了原苏联的计划经济运行模式，形成并逐步固化了国有国营的企业制度。在这种计划经济体制下，国营企业自身没有经营自主权，不是一个独立生产、自主经营、自负盈亏的真正意义上的企业，只是国家政府机关的一个附属物。这表现在国家投资建厂、国家安排劳动用工、国家统一调剂资金、国家调配生产资料、国家下达生产计划指标、国家规定产品流向、国家收取企业利润。改革开放后，为增强国有企业的活力，首要问题就是要打破高度集权的国有国营体制，赋予企业一定的自主权，发挥企业的积极性、主动性和创造性。为此，以放权让利为重点，开始调整国家和企业的责权利关系，解决政企不分、以政代企问题。在扩权的同时，国家还以两步利改税政策对国家与国营企业的分配关系进行了调整。所谓利改税，就是将国营企业上交利润改为缴纳所得税，是国家参与国营企业纯收入分配制度的一种改革。第一步利改税仍采用税利两种形式上交企业利润，实施一年多后，价格不合理形成利润水平悬殊所带来的企业之间苦乐不均问题仍未能解决；几种利润上缴形式的上缴比例和数额很难定得科学合理。因此，1984年10月1日在全国全面实施第二步利改税，将国营企业应当上缴国家财政的收入，主要通过税收的形式上缴国家，也就是由“税利并存”逐步过渡到完全的“以税代利”，税后利润归企业自行安排使用，使企业逐步做到“独立经营，自负盈亏”。后来国家与企业的分配关系又经过了多次改革，从内资企业33%的所得税到内外资企业25%的统一所得税，从完全以税代利到建立国有资本经营预算制度，实行税利分流，改革不断走向深入，分配关系日益理顺。2、第二个阶段：政企分开与两权分离（1985年-1992年）在改革的这个阶段，人们在理论上认识到企业的所有权和经营权是可以分开的，在保持国家所有权的前提下，可以将企业的经营权下放给企业，沿着这样的改革思路，各地开始探索多种形式的经营责任制。从1987年的下半年开始,在国家经委的倡导下,承包经营责任制被大多数企业所认同，国有企业在这段时间普遍实行承包经营责任制。承包经营责任制是在社会主义全民所有制基础上，按照所有权与经营权分离的原则，通过签订承包合同，确定国家与企业之间的责、权、利关系，使企业具有自主权的经营管理制度。其基本形式是“两保一挂”，即企业保证完成承包合同规定的上缴税利指标，保证完成国家规定的技术改造任务，工资总额与实现利税挂钩。承包经营责任制具有包死基数，确保上缴，超收多留，欠收自补的基本特征，较好地处理了国家与企业之间的利益关系，调动了企业的积极性，增强了企业的活力。但是，承包经营责任制的突出问题是，企业分配向个人倾斜，包盈不包亏，助长了企业重生产、轻投资、拼设备等短期行为。同时，企业承包制按一户一率，企业不能公平竞争的弊端也日益暴露出来。3、第三个阶段：现代企业制度与抓大放小（1993年-2002年）以邓小平同志1992年年初重要谈话和党的十四大为标志，我国国企改革进入了一个新的发展阶段。在1993年11月召开的十四届三中全会上通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，国有企业改革的方向是建立现代企业制度，并且将现代企业制度概括为四句话十六个字，即产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，提出了法人财产权的概念，要求企业拥有法人财产权，这是对两权分离理论的进一步发展。在这一改革思想的指引下，加快了国有企业的公司制改革，并在1994年出台了《中华人民共和国公司法》这部重要的商法典。从1994年开始，国务院选择了100家企业进行建立现代企业制度试点，加上各地方选择的试点企业，中央和地方共选择了2500多家企业，按照现代企业制度的要求进行试点。在推进现代企业制度试点的同时，1995年9月，党的十四届五中全会提出要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，即“抓大放小”。但在实际的操作过程中，“放小”被简单地认为是“一卖了之”和“全面退出”，到目前，已经有很多地方，特别是一些市、县已经几乎没有国有企业了。到2003年在国务院新一轮政府机构改革中新组建国有资产监督管理委员会后，这种“一卖了之”和“全面退出”势头得到了有效遏制。20世纪的最后三年，国有企业在建立企业法人治理结构，促进投资主体多元化，转换企业经营机制，抓大放小，关闭破产，分流富裕人员，分离企业办社会职能，通过债转股等形式解决企业债务负担过重等方面做了大量工作，积累了许多宝贵经验，基本实现了三年改革与脱困目标。4、第四个阶段：股份制成为公有制的主要实现形式(2003年以后)2002年11月党的十六大指出：要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式；除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济；按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。2003年10月党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。2003年以后国有企业改革的推进是与建立和完善新的国有资产管理体制改革分不开的。党的十六大确立了“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”十六届三中全会进一步指出“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。国有资产管理机构对授权监管的国有资产依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。”在新的国有资产管理体制推动下，国有企业改革进入了以股份制为主要形式的现代产权制度改革新阶段。国有企业改革因真正触及改革的核心和本质而步入攻坚阶段，那就是要对传统的产权制度进行符合现代产权制度要求的根本性改革。三、现阶段混合所有制改革提出的背景(一)经济背景中国经济发展出现的新特征迫使政府必须采取措施进一步激发经济活力。1、中国经济增长的空间在收窄2010年开始中国GDP从两位数的增速下降后就一直维持在一位数的水平；2012全年GDP增长7.8%创13年内最低水平，2013年有所回升；2014年低于全国平均GDP增速的省份不仅包括发达地区，还包括中西部地区，达到了12个省份，这表明中国经济增长的空间在收窄。2、经济工业化大规模制造时代结束2013年中国服务业占比超过了第二产业，2014年这一趋势继续得到确认，上半年第三产业占GDP46.6%，这表明中国经济工业化大规模制造时代的结束。政府通过干预将传统农业部门资源配置到工业部门实现赶超的阶段结束，中国进入了以市场配置促进制造业和服务业创新和效率共同提升的阶段。3、中国制造业产能严重过剩2012年制造行业产能利用率甚至低于2008年,只有2007年以前产能利用率的七成。2013年中国PPI（生产者物价指数）持续一年的负增长，2014年将继续负增长，产能过剩严重，制造业面临全面的调整，否则在全球经济中将丧失竞争优势。4、新一轮产业革命席卷中国受无所不在的互联网影响，新一轮产业革命已经席卷全球和中国经济，对服务业发展和制造业转型产生革命性影响。5、地方政府债务飞速膨胀据中国审计署称，截至2013年底，地方政府负有偿还责任的债务30万亿元，有些地方的政府债务已经是超负荷运转，债务负担几乎到了危机的边缘，很容易引发社会经济问题。再加上近年来我国推进新型城镇化建设需要大量的资金，据国家开发银行估算，到2020年前中国需要至少50万亿人民币的新投资用于城市建设。面对如此巨大的资金需求，单靠政府自身的财政投入支撑显然不可能，大规模举债成为必然，这一切都促使地方政府当前及未来负债规模的扩大。6、大量民间资本存在拓宽投资渠道的诉求民间资本指民营企业的流动资产和家庭的金融资产。改革开放以来，中国以市场经济为取向的改革，创造了大量社会财富、集聚了大量的民间资本。据2011年，《民间资本与房地产业发展研究报告》统计数据，民间资本规模高达约2万亿元。由于我国资本市场不发达，公开且合法的直接投融资渠道异常狭窄，大量民间资本投资无门，再加上其投资短期逐利化的特点，常以热钱、游资等形态游走于股市、期市、邮市、地下钱庄、民间邀会等处，导致了近年来我国房地产、钢铁、煤炭等行业的暴涨暴落，一定程度上加重了股票、房地产等领域的泡沫经济，给我国经济生活带来相当负面影响，也在一定程度上影响了社会稳定。(二)政治背景1、配合中国经济体制改革的进行经济体制改革需要其他领域改革的配套支持，自从中国于1978年中共十一届三中全会大规模启动经济体制改革以来，各方面的配套改革不断深入，并提出了九个重点工作方向，关于国有经济改革和非公经济的发展即是改革的九个重点之一，历次国企改革的背后一直都有着经济体制改革的身影。2、国企需要进一步深化改革，提高效率20世纪90年代开始，我国允许国内民间资本和外资参与国有企业改组改革。经过多年股份制改造，虽然很多国企早已变成混合所有制，国资占比已较低，但政府干预仍无处不在，公司治理上不达标。行政化垄断体制未真正打破，开了玻璃门，还有旋转门，准入限制未真正放开。2013年十八届三中全会《决定》提出“积极发展混合所有制经济”。2014年《政府工作报告》进一步提出“加快发展混合所有制经济”。国企民企融合成为新一轮国资国企改革重头戏。有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有助于“走出去”，是国资国企改革的重要支撑。3、反腐运动的需要国企中的腐败属于制度性问题，需要依靠制度创新来解决。从当前发现的国企腐败案例来分析，一个重要的制度性原因是国企领导人的双重身份，既是组织部门管理的领导干部，又是职场经理人，是企业管理者。大力发展混合所有制经济，并从我国基本经济制度重要实现形式的高度来推动相关改革，有利于突破现行体制障碍，尤其有利于公有制经济“去行政化”。四、地方混合制改革的实践截至2014年9月19日，已有上海、广州、北京、江苏等17个省市发布了地方国资国企混合所有制改革意见。总结分析发现，各地意见主要围绕产权开放、产业和企业放开、分类监管和企业内部建设四方面展开，因各地方国企的监管复杂度、区域特殊性、国资和民资发展规模和经营情况等方面不同，导致改革方案存在不同的侧重性。下面列举各地典型的国企混合所有制改革意见。1、上海混合所有制改革意见2013年12月17日，上海率先公布了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》。（1）发展公众公司为实现形式根据《意见》，上海推进混合所有制，是以发展公众公司为实现形式，主要途径有三条。首先是公司制股份改革，包括整体上市、核心业务资产上市、探索特殊管理股制度等方面。其次是开放性市场化双向联合重组，聚焦产业链、价值链，从国有经济、非公经济两个方面，进一步加大开放性市场化双向联合重组的力度。最后是股权激励和员工持股。鼓励整体上市企业集团、符合条件的竞争类企业集团及下属企业，以及国有及国有控股的转制科研院所、高新技术企业实施股权激励。（2）管理机制市场化去行政化，为国企减少行政审批，切实落实企业自主经营权；从管资产到管资本，加强监管资本和出资人相关事项，不管企业内部事务；建立国资流动平台以此为抓手实现从管企业向管资本的转变。（3）分类监管《意见》要求，“将