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广告与政治经济体系本章讨论以下主题:一、作为事业规范者，政府透过哪些法令规范广告活动?其效果如何?二、由于其本身活动亦须广为周知，现代政府也经常是广告业重要的客户，如何解读这个现象的意义?三、政治选举广告的运用及其对民主的影响。四、如何理解广告与经济体系的关系?投资于广告的经费，是否能够促进经济成长，或者应该反对来问，经济成长是否导致广告经费的增加?除了这二个组合以外，还有什么看待广告与经济关系的途径?五、在市场规模走向国际化之时，应该如何评广告跨国进行的发展趋势?六、广告是应合私财产权资本主义体系的产物，前东欧集团与中共这些名义上是社会主义国家的社会，如何看待广告?七、在以上政治或经济意图之外，是否存在非关政经需求的广告?以上一至三等三个主题，讨论广告与政治体系的关系；四至六等三个主题则简述广告与经济体系的关联；第七个主题则讨论目前我们称之为「公益」的广告。一、广告的法令规范及效果1993年4月28日，教育部召开国语推行委员会，决定不再限制广告招牌的书写方，在此之前，如果业者遵照教育部命令，则所有工商行号招牌在横写时，只能由右至左。但事实上，教育部的行政命令并没有法律拘束力，所以在该日以前，只有二至三成公司横写其招牌时，由右至左。这虽然是一件小事，但从中不难看出:(1)我国法律及行政命令对于广告的规范，或许难谓不属严密，毕竟行政命令都已注意及广告招牌的书写方式!(2)法令容或严密，但它与实务状况的差距，或是囿于法令不合时宜(如前例)，或是因为法令(代表国家强制的公权力)限制了商业行为(彰显了资本追求利润的动力)致而出现滞碍难行的情况(下文将就此阐述)。无论是就刑法第二百三十五条、出版法第三十二条、药物药商管理法施行细则第七十二条，或是医疗法第七十七条等等行有数十年的法律，「爱强爱久玄宫玄术」、「好女孩何不独自品味」、「征理容小姐，免经验、可兼差、日领数万」、「壮阳持久」...等等(分类)广告，很可能都会触犯法网，但目前报纸的读者还是每天可以看到这些词句甚至图片。再者，早在1986年10月27日，新闻局有鉴于当时大家乐的风行，在得到务部解说后，曾函示新闻媒体不得刊登大家乐等赌博性广告，但据台湾生态研究中心发表于立报(1994年5月31日)的调查显示，同年民众日报与太平洋日报的告，以六合彩居首位，赌博性广告不但依然存在，而且对于若干较难在正规市场取得足够广告额的媒体，非常重要。1992年农历年初一，公平交易法开始施行，陆续引用该法第二十一条「事业不得在商品或其广告上...对于商品...为虚伪不实或引人错误之表示或表征」，裁定了数起「不实广告」(如同年2月12日的上盟汽车广告不实案、7月15日首宗不实房屋广告，1994年9月15日莱思康计算机字典的首宗比较性不实广告案)，但究竟能够在多大程度纠正「台湾吹牛广告泛滥成灾」(亚洲周刊1990年9月23日标题)，不无疑问。因为广不实不一定均为法律处罚，主要原因是法律界有人认为，广告亦为一种商业言论，应该有其自由，如果不实广告超乎寻常，为一般人稍予常识性注意即可发现其为不实而不致受骗，则司法机关不应保护这些「怠忽注意而轻率购物的少数人」，以免陷入违背宪法精神之虞。另外，就烟草与酒等特定商品而言，许多国家均以它们对于消费者(尤其是青少年)身体健康有碍，因此严格限制其广告所能使用的媒体，但成效不彰，原因是这些产品往往透过体育等(职业)运动比赛的电视现场转播，让观众在看球的同时，跟随镜头扫射而看到他们挂在球场四周的招牌或布幕，另一个原因是他们可以透过赞助形式，让他们的名号品牌与特定活动一起出现。台湾法令只准许烟草产品利用杂志作广告，酒类产品也限于杂志及报纸，但1992年9月，日本烟草商以赞助台语经典名片大展及购买香港卫视时段等方式，进入了电子媒体，此后，若干酒商也透过跨国公司经营的卫星电视频道，播放酒类广告。但早在1974年，美国法学教授T.Buergenthal就曾针对卫星电视广告，提出颇为值得本地参考的见解，他说，「任何国家应该有权禁止直播卫星放送广告，因为在没有特定的国际协议提出对立之规定时，任何国家均可依据国家法，自由禁止外国人在其领土进行商务活动」，既然如此，对于卫星电视的播放烟酒广告的现象，我国政府却有很长一段时间都未作处置，实在是行政方面的疏忽了，直到1995年1月16日，闻局才发函卫星电视公司及有线电视系统，表示禁播烟酒广告，违反者则将罚以九万台币。新闻局为什么在这个时候突然提高知能与效率?值得玩味。是不是1995年元月前十四天内，新闻局六度抄地下电台的行政效能的余波?不得而知，但讽刺的是，官方这个禁令光说不练，丝毫没有发挥效果，禁令归禁令，业者在荧光幕前还是醇酒美人，牛仔仍然吞云吐雾。有一句话说得很对。它说资本「为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行...」。二、广告与现代政府近世国家从十九世纪成形以来，尽管民众颇多訾议且无政府思潮迄今不绝，但国家职能的膨胀亦是不争的事实，如税收占OECD国家的国内生产毛额之比率，长年居高不下，甚至有增无减，至1990年，低如美国亦达百分之三十(也就是每一百元的公司及个人收入，有三十元进入国库)，瑞典则是百分之五十四。社会趋势既然如此，政府的影响力也就不可能自外于广告，以巴西为例，该国的电视产业虽然私营为主，但其政府广告仍然占全部广告额的百分之六(1984)。在工商活动较不发达的年代，政府广告更是举足轻重。1950年代初期的台湾媒体，很少商业广告，而以政府公告为主(仅限刊登于省营的新生报与党营的中央日报)，当时各机关的课税通知、招标等，对于起步未久的台湾私营报纸，重要性不言可喻，因此联合报、公论报与自立晚报发起联谊组织，结合了八、九家私营报纸，成功地迫使政府在其版面刊登了部份广告。1950年代的台湾，政府透过广告打压异端报纸的例子，最具戏剧性的或许是公论报。这份李万居创办于1947年10月25日的报纸，具有浓厚的文人批评时政的特色，致招惹政府之忌，曾任台东县县长及立法委员，后来赴大陆亦担任中共人民代表的黄顺兴在他的回忆录走不完的路中，曾有如下记载:「由于国民党通令不准在公论报刊登广告，公论报于是成了岛内唯一不登广告的新闻纸。」虽然如此，但该报最后的致命伤并非因为欠缺广告，而是因为参与组织新党，致使政治压力盘旋直上，落至1961年3月5日被迫易手。但正如商业广告的内容，从早期的信息提供，发展到现在的凸显生活风格，强调消费气氛之营造，政府广告的功能，同样从先前的告知、通报政令等信息属性，逐渐演变为政策或政府形象之包装。再以台湾的1950年代为例，由于脚踏车是那个时候的主要交通工具，必须交牌照税(年缴18元)，而因政府无法个别对车主发出纳税通知，于是就有必要刊登广告通知哪些车号至哪些车号，什么时候应到哪些单位缴纳规费等等。生活在二十世纪末的人们，听闻政府登广告催税以充实国库的陈年往事，再对比现今号称「政府化妆师」的新闻局，光是为了宣导国家建设六年计划这个单项工作，在1993、1994度，就分别从国库掏走了三千二百及三千一百万元，应该别有一般滋味在心头罢?早年的政府广告具有生产性，时下的政府广告多是消耗品，这种情形不独见于台湾，事实上，如果把政府公关计算在内，亦即政府为了说服人民其财政支出等等之合理，致而雇用的人力及投注的金钱合并考量，则我国政府在这方面毋宁说是腊居人后，如英国政府1987年度用来提供信息及公关的预算就有2.43亿英镑(约合台币100亿，而同年湾的政府总支出不过是4500亿左右)。国家以如此庞大资源，透过广告与新闻灌输利己形象的作为，美国社会学家甘地(OscarH.Gandy)称之为「信息津贴」(informationsubsidy)，意思是政府及企业财团自行准备、撰写相关文稿，以此包装本身政策(如美国发展太空科技需要天文数字般的预算，必须争取民众支持)，然后提供给新闻界使用，而新闻界由于能够取得这类信息，也就比较容易参照以作报导，相形之下，无法如同政府或财团那般拥有资源的异议团体，往往不能(或较少能够)提供对等信息，于是他们的声音比较无法在媒体现身，这就等于是媒体刊登之政府信息，先已受到政府津贴了一般。甘氏提出信息津贴这个概念，用意是要「超越议题设定」(beyondagenda-setting)的局限，后者指的是，媒体上流通什么议题，阅听人心中就认为什么议题是重要的，而他们在思索这些议题时，也大多从中得到材料，甘氏认为从「流通」层次谈媒体造成的议题设定效应，莫如直接从讯息的「生产」过程(信息津贴是其中一部份)，寻求媒体有利政府等建制单位的原因。经由以上讨论，或许可以说台湾的政府广告与公关，特殊之处不在于其存在，而似乎在于支用项目的奇特，可以举两个例子作说明。第一是对外宣传重于对内宣导，1992年，「为加强原住民法律与权益观念」，新闻局与内政部合编200万元，制作地方收音机节目，而同一年单是新闻局编列的国外广告(包括国家形象广告、国庆广告以及配合国内厂商参加国际商展而在当地报刊登载广告)预算就有4127万元(1993与1994均降为3066万元)。第二是「粉饰太平」，为要兴建核能发电四厂，执政党强力动员党籍立委，于1993年，史无前例一次通过八年度的核四预算，对外则不但「工商界发动银弹买广告推销核四」，台电(政府企业)也斥巨资从电视至报纸，大举进行核四广告宣传，光是购买1991年10月19至27日的三台时段，利用广告学的「连续概念」密集促销，就动用了上千万币。事业若属独占，则市场上并无竞争对手，所以少有广告之需要，政府只有一家，却还必须借助广告，道理耐人寻味。三、选举广告与民主当代的政治过程，政府不但在平常时期与媒体广告产生关系，到了选举来到之时，各种广告技巧与行销手法更是登堂入室。话虽如此，商业与政治选举广告在很多方面并不相同，最明显的是前者大多数情况是自卖自夸，说本家产品最好而避免攻击敌对产品，后者经常为了选战需要，不但找机会造成两(多)党直接在广告中对抗，甚至刻意丑化对手，互贴标签是选战广告的常态。另外，广告商品不佳，使用后下次不买即可，中间相隔短暂，政治公职一任少则三年、长达六年，误信选举广告而所投非人，其间要其去职谈何容易?1994年首次出现依法完成罢免反核立委的案例，执政党却不理舆论及部份当事人(被人民提案罢免的立委)的反对，修改选举罢免法，使选民更难行使罢免权，即是一例。反对广告行销手法进入选举过程的人，提出四项理由。第一是选举行销花钱如流水，势必加重金权政治现象。其次是候选人结合义工共同为特定标的努力的情况减少，代之而起的是各种专职公司。第三是片面宣传取代多方辩难，应付眼前的压力而不再取胜于长程规画。最后则是担心媒体人格之兴起，致使政党认同及约束力衰退。但另有人指出，选举广告其实自有好处。繁多热闹盛大的场面让更多人感受到热力，使其开始得到机会关注议题、接触相关信息，产生政治参与感及实际行为，并从随后而来的政治辩论得到先前没有的知识，在候选人方面，拥有才具的人得以出头而毋须再受迂腐政党的操控。总之，使用媒体作为单方的选举广告及行销之用，是近代新兴现象，大多数私产权国家经过严正以待的过程后，逐渐将其纳作历行政治过程的一部份。在美国，电视选举广告由政党或候选人自费购买时段，1984年共和党单是花用在爱国及乐观诉求的电视广告经费即已达美金二千四百万元。反之，英国的选举电视广告采「付钱免谈」原则，从1955年起，每遇选举时刻即由「英国广播协会」(BBC)及「独立电视网」(ITV)免费提供政党时间，该年二大党(保守党与工党)各得电视广告60分钟与收音机广告80分钟(第三大的自由党则得15与20分钟)，英国政党广告的另一项特色是最大党不一定得到同比例的广告时间，如1987年三个主要政党都分配到五次收音机与五次电视选举广告的机会，最后，英国在非选举期间也有政党广告时间，在电视方面，1987年的执政党得到30分钟，最大在野党(工党)却得到了35分钟，收音机则两党相同(均为30分钟)。台湾方面，选举的广告