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浅谈我国的广告监管作者:靳玲信息来源:湖北省社会科学院政法所《法治时代》编辑部随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的不断发展，广告已成为当今社会生活的重要组成部分，广告市场秩序也已成为国家市场经济秩序的重要组成部分。而我国由于市场经济发展的较晚，对广告业的管理缺乏一套行之有效的制度，造成我国目前广告业发展秩序混乱，严重损害消费者利益、破坏经营者之间正当的竞争关系。因此建立一套行之有效的广告监督管理制度对保护消费者合法权益、维护社会主义市场管理秩序据有重要意义。一、目前我国广告业的现状在《广告法》的规范下，我国广告业逐步走上正轨，但仍有许多不如人意的地方。特别是广告市场秩序混乱，主要表现在以下几个方面：（一）虚假广告随处可见1．随意夸大功效，虚假承诺。常见于医疗、药品、保健品、减肥等广告。如号称“包治百病”，宣扬迅速瘦身、快速长高。有些经营者甚至违反规定，擅自使用“无效退款”、“保险公司承保”等禁止性承诺用语。2．使用绝对化用语、伪科学表述。“最新”、“最佳”、“国家级”等《广告法》明令禁止使用的语句仍在广告中被广泛使用；特别是一些广告中使用“研究表明……”“经无数消费者证实……”等语句，将不具有科学依据的论断加以包装，导致消费者误解。3．假借高科技概念进行商业炒作。如以纳米技术为幌子，在广告中高价推销自己的商品和服务，进行不负责任的炒作。4．假借明星、专家、患者、权威机构名义作推荐、证明，利用在传媒举办讲座、在公共场所兴办产品说明会等形式作虚假宣传。（二）有些广告内容对儿童造成不适当的影响现代社会中孩子越来越大地影响着家庭的购物习惯，因而儿童已成为广告的主要捕捉目标之一：1．怂恿儿童购买产品或怂恿儿童要求他们的父母去询问或购买。2．利用儿童熟悉的或为儿童喜爱的儿童节目所特有的人物、角色推销商品。3．暗示拥有或使用某产品能使人显得优越，不拥有、不使用该产品将遭人嘲笑和轻视，扭曲儿童的社会价值观。（三）某些广告文化品位不高部分广告内容形式低级、庸俗，如内衣、减肥品、热水器等广告，不是注重宣传产品品质，而多以美女忸怩作态、搔首弄姿；部分广告则过分崇洋，如某些酒类广告总是以“洋”味作为卖点，某些广告则着力强调进口原料制造；还有些广告明显缺乏创意，使人精神不愉快、反感。二、目前我国广告业秩序混乱的原因分析（一）现行广告立法不够健全，可操作性不强1．我国广告立法没有对儿童提供特别保障的具体规定，仅在第八条规定：“广告不得损害未成年人和残疾人的身心健康。”显得过于笼统，缺乏可操作性。儿童尤其是幼儿，面对真假参半的世界，往往分辨不出什么是真、什么是假，因此需要特殊保护。西方市场经济较为成熟的国家大都就儿童广告颁布了专门的规则，并对儿童广告的真实性、禁止宣传的产品、避免施加压力、时间安排、通过节目角色赞美或促销、安全、社会价值等方面进行了细致的规定，还规定了严格的审查程序，确保准则得到遵守。对广告的文化品位，对社会价值的引导方面，我国广告法也缺乏具有操作性的规定。2．法律责任制度不完善。虽然从总体上讲我国已基本形成了行政责任、民事责任和刑事责任相结合的广告法律责任体制，但力度明显不够，且缺乏对广告审查机关责任的有效追究制度。（二）经济利益的驱使市场经济条件下，由于竞争激烈，新产品层出不穷。商家要推出新产品，人们要了解、接受新产品，广告的宣传就显得必不可少。而且由于人们信息获取的限制，在一定条件下，人们的消费是跟着广告走的，广告引导着消费。因此，商家为了使自己的产品占领市场，给企业带来更大的利润，不惜重金进行宣传，用夸大、虚假的描述对产品进行粉饰。（三）媒体的广告刊登和经营活动无序、失范媒体对广告内容明显缺乏应有的审查和把关。相当一部分内容虚假或违法、侵犯社会公德的广告频繁出现在各个媒体上。一方面是由于媒体也走向了市场，自身也有一个生存与发展也就是经济利益的问题，更主要的是由于缺乏对媒体有效的法律规制。媒体不同于一般的经济主体，它不仅具有自己的私利，而且更多地担负着社会公责。它肩负着声张正义、表达民众声音、抨击社会弊病、引导社会舆论等一系列重要职责。由于广大人民群众对媒体的高度信任，使其具有巨大的影响力，而媒体的上述行为是对其影响力的滥用，必面被纳入法律规制的范畴。（四）广告监督执法机制不健全我国的广告监督管理主要依靠工商行政管理机关执行。而工商行政管理机构无论从人员编制，还是机构设置来说都是有限的。以有限的人员监管无处不在的广告，结果显而易见。我国虽于1983年12月27日成立了广告业的自律组织——中国广告协会，但由于没有形成有效的机制，广告协会并未有效地发挥其在广告监管中应有的作用。消费者对广告的监督作用也没有真正实现。原因在于没有明确的受理与解决投诉的机关，并且未形成一套完善的受理——回馈——解决争议的监督管理制度。三、完善我国广告监管体制的构想综上所述，立法的不完善和监管机制的不健全是造成我国广告业秩序混乱的主要原因。追求利益是每个经济主体从事经济活动的共同目的。我们不能期望广告业主、广告经营者或广告发布者出于道义、为了履行道德上的责任而主动放弃经济上的利益。因此，我们只能通过健全广告立法和监管机制，使有进行违法、违规行为意图者能根据法律责任的规定预测其行为的不利后果，权衡得失，主动放弃该行为；并且使违反规则的人都要受到追究。（一）完善广告立法，明确广告法律责任1．借鉴国外广告法的先进经验，对我国广告立法进行完善。主要应包括：（1）防止广告对儿童造成不良影响。儿童广告应充分考虑儿童受众的特点，不得传播任何超出儿童正常理解能力的信息，应避免施加压力，不得鼓励与描绘与社会、伦理或法律标准相违背的价值取向，不得表现产品被以不安全或危险的方式使用，不得含有可能引发青少年、儿童不文明举止、不良行为或不利对青少年儿童进行正确教育、引导的内容。（2）应对广告的文化品位进行适当要求。无处不在的广告对社会风尚的影响力是不可轻视的；且广告内容使受众精神不愉快、反感甚至愤怒，本身就是对受众权利的侵犯。但由于文化品位的鉴定标准有较强的主观性，因此可作较为原则的规定，如不得违背社会一般通行标准等，具体执行可通过设定严格的程序和选用高素质的人员来解决。2．健全广告法律责任制度。（1）加大违法广告的处罚力度，规定广告业主从虚假广告中获得的非法所得应予没收，使其从事虚假广告活动无利可图，甚至得不偿失。（2）严格广告审查责任，包括药品、烟草等特殊产品的前置审查机关和各种媒体，尤其是媒体的审查责任。因为媒体是广告发布的终端，任何广告最终都必须通过媒体来发布。（3）应规定社会团体、其他组织或个人在广告中向消费者提供虚假证明、不真实信息的，应当承担连带责任。（二）加强广告行业的自律如前所述，仅靠工商行政管理部门是很难实现对无处不在的广告的有效监管的。必须提高广告活动主体的自律水准，通过自律组织实现内部约束。我国现在已有广告业的自律组织——中国广告协会存在，可以通过借鉴国外比较成熟的经验，加强其职能，充分发挥自律组织的作用。以加拿大为例，加拿大广告标准委员会是一个全国性的非营利行业组织，其使命是通过促进行业自律，确保广告的真实性和生命力。加拿大广告标准委员会受联邦政府的授权对广告进行审查，经审查同意的每一个广告或广告创意稿，都会得到一个审查许可编号。加拿大各广播电视公司均承诺要确保它们播发的每一个广告在决定采用前都要有审查许可编号。已播发的广告经消费者投诉并经广告标准委员会审理认为确实违反了《加拿大广告标准准则》的，广告标准委员会将会要求广告主对该广告进行必要修改或予以撤除，如广告主不愿意采取更正措施，广告标准委员会将通知有关媒体，该广告已违反了《加拿大广告标准准则》，媒体将不会继续原样刊播该广告。可见，媒体是实施有效广告监管的重要一环。通过行业自律组织，可以将各个媒体联为整体，使其重视整体利益与长远利益，防止各媒体之间因相互攀比、相互竞争而放弃良知，不择手段地拉取广告，造成整个广告行业混乱、无序，最终公众对媒体甚至整个广告业失去信任，媒体的影响力必将大打折扣，其经济利益也难以实现，广告业也将因此失去生命力，一损俱损，严重的可能造成整个社会的信任危机。因此，我国也可借鉴加拿大广告行业自律组织的成功经验，加强我国广告自律组织的作用，弥补行政机关监管的不足，发挥行政机关所不能发挥的作用。（三）充分发挥消费者的监督作用消费者是受广告影响最大的群体，对广告进行监管、规范广告市场秩序最终是为了维护消费者利益，而且消费者群体的范围也是最广泛的，因此保证消费者的监督权对实现有效监管意义重大。仍以加拿大为例，加拿大广告标准委员会负责消费者投诉受理。委员会对收到的所有投诉书均给予回执并予以认真审理。我国也应对消费者投诉违法广告的行为进行肯定，对投诉的受理及处理程序进行明确规定，受理投诉的机关对消费者投诉必须给予明确回复，并认真审理，无论投诉是否成立，均应通知投诉者并说明理由。_________________________________参考文献：1．安青虎译《国外广告法规选择》，中国工商出版社出版。2．《中华人民共和国广告法》。广告法规小马难拉大车法律漏洞成为制约瓶颈■张晓涛本报记者张帆2005年10月26日10:03【字号大中小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】中国广告业并非没有规则，但已经出台１１年的《广告法》，以及一大批具体的广告管理条例，都没有能够有效遏止违法违规虚假广告的蔓延。法律漏洞的存在给了其可乘之机，成为制约广告产业发展的“瓶颈”。首先，《广告法》的某些规定之初就不够完善与清晰。如：《广告法》对广告的定义是，商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或间接地介绍自己所推销的商品或所提供的服务的商业广告。但其并没有明确公益广告的地位，而在很多情况下，商业企业或其他机构为了达到宣传目的，都会采用公益宣传的形式，而在标版或其他位置一般都会注明宣传单位的名称，这种宣传形式如果不属于现行《广告法》管辖范围，广告监管机关就存在一个越权管辖的问题。同样，《广告法》还规定：“大众传播媒介不得以新闻报道形式发布广告。通过大众传播媒介发布的广告应当有广告标记，与其他非广告信息相区别，不得使消费者产生误解。”然而，目前“软广告”的大肆泛滥显然证明了这条规定的无力。现实中很难区分某个新闻报道是否属于广告，对产品和服务的宣传都趋向于财经新闻，而且，企业、商品、服务推广和形象宣传也不可能被新闻报道完全放弃。此外，《广告法》虽然提出了“真实、合法、清楚、明白”的原则要求，但未提及广告真实性的标准。对于不正当竞争，虽有原则规定，但无处罚条款。规定的不具体，概念的不清楚，给《广告法》的落实带来了诸多难点。世界广告主联合会理事长阿德昂桑先生在访问中国之后得出的主要结论之一就是：中国的《广告法》太复杂了，而这种复杂性在于，同一部《广告法》会在不同的地区得到不同的解释。同时，难以操作的法律会造成一种“执法惰性”。也就是说，执法人员往往会专挑一些容易定性的案件去处理，如使用“最佳”、“最高级“等违禁用语的广告就经常被处罚。而诸如误导、表述不清、媒体资料不真实等同样违反《广告法》的行为，却因其难以认定而很少听说有被处理的。不具操作性的法律是无法被有效维护的，而无法被有效维护的法律则是没有尊严的法律。如今违法广告越来越多，但处罚机制的诸多漏洞，却让违法者的成本并不高。按照规定，不论何种违法行为，在处罚上都是广告费的１倍至５倍——这显然违反了法律要“责罚对等”的基本原则。而且，《广告法》中也没有对自由裁量权的任何限制。也就是说，你使用了一个“最佳”，可能被罚了广告费的３倍；但是你把治疗“精神性疾病（如神经衰弱）”说成是治疗“精神病”，可能顶多被罚个一两倍。同时，以广告费作为计算基数显然也是不科学的——这等于在说违法广告的危害性是与广告费成正比。另外，还有许多条款没有对应的罚则。网络、短信等新兴媒体的出现再一次显示了《广告法》的不足。目前对网络广告的监管几乎是空白。尽管北京、浙江等地出台了相关的行政规章，对网络广告进行监管，但由于条文的可操作性缺乏，再加上网络超速度的发展，网络虚假广告和