韩国电视媒体制度考察

122SouthChinaTelevisionJournal/2009NO.01南方电视学刊近年来，韩剧的热播所引起的“韩流”现象，引起人们的强烈关注，学界对韩流的研究也随之热起来。但是，学界对“韩流”研究多集中于对这一现象的表层化研究，相比之下，对“韩流”背后的深层机制，特别是其生产机制的关注还显得不足。其实，“韩流”之所以能够流行，与韩国电视产业结构的调整有着莫大关系。如果不了解“韩流”背后的韩国电视产业政策的转型，仅仅在韩流现象外围看问题，就很难看到问题的要害所在。韩国电视媒体有半个多世纪的历史，时间不长，跟中国电视媒体的发展时长差不多。但是，韩国电视发展路径却很独特。不仅跟中国大不一样，也与美国存在天壤之别。我们知道，韩国的发展，与美国的深度介入是分不开的，韩国经济的崛起，离不开美国的扶持，对美国经济的依赖，构成了韩国依附性经济的根本性特征。当然，美国政治、文化对韩国的影响也是很深的。不过，韩国的政治、文化并没有复制美国，韩国媒体作为政治、文化的复合品，也没有走美国的发展道路，韩国媒体制度并没有复制美国，而是演化成一种独特的媒体制度。正如有学者指出，“韩国建国以后，在各个方面追随美国，美国文化流入，美国的大众文化更是大量涌进。但是，虽然韩国在政治、经济、社会各方面都效仿美国，奇怪的是，唯独大众媒介和新闻事业没有改变成美国方式。”⑴韩国电视制度非常独特，它既不是美国式的商业广播电视制度模式，也不是欧洲公共广播电视制度，而是一种独特的兼有公营与私营双重特性的电视体制。韩国电视媒体制度考察123域外视野OverseaVisions/2009NO.01一、特殊的公共广播电视制度韩国的公共广播电视制度形成于上个世纪80年代，是权威政治与民主政治激烈交锋后的制度产物，带有明显的过渡色彩。但是，韩国公共广播电视制度仍强调政府对于媒体的支配权。主要表现在以下一些制度安排上：1. 广播（电视）委员会⑵韩国广播电视委员会的设立，是为韩国广播电视的公共性而采取的最重要的制度措施。最初看来，广播电视委员会似乎类似于从国外先进国家引进的广播电视制度，但是仔细研究其性质之后，就会发现，实际上它是属于韩国第5共和国特有的广播电视制度。在经常被当作典型的外国广播电视委员会中，无论是德国的广播委员会(ZDF)，还是英国BBC、IBA理事会、美国的联邦通讯委员会(FCC)都难以找到类似的例子。德国的ZDF是为满足联邦各州要求进行广播电视决策机构，英国的BBC和IBA理事会属于电台、电视台内部的管理委员会，美国的FCC是一种电波行政及监督机构。韩国的广播电视委员会既不是电波行政及监督机构，也不是完全意义上的制定广播电视政策及规章制度的机构。作为审查播电视内容的机构，这个委员会由于具有国家机构的性质，是一种不完全自治的广播电视机构。⑶韩国的广播委员会有哪些职能呢？在韩国的《广播法》中就有这样的规定：委员会主要决定以下事项：⑴关于广播的基本计划的事项；⑵关于广播节目及广播广告的采用、编排的事项；⑶关于广播经营者、中继有线广播经营者、音乐有线广播经营者、电光板广播经营者的许可、再许可、推荐、承认、登记、取消等事项；⑷对于广播经营者、中继有线广播经营者、音乐有线广播经营者、电光板广播经营者相互间的共同事业及纠纷的调整；⑸关于广播节目流通需确立公正交易秩序的事项；⑹关于视听者意见处理及请愿的事项；⑺关于广播发展基金的构成及管理，运用基本计划的事项。广播委员会对广播、中继有线广播、电光板广播的内容和其他通过电信线路公开的信息，在播出、流通后要对照总统令规定的信息内容的公正性、公共性、公共责任标准进行审议、决议。广播委员会可以根据总统令规定，在广播广告销售额的6％范围内，向地面无线广播经营者、卫星广播经营者征收基金。除此之外，政府或者广播委员会可以要求广播经营者、中继有线广播经营者、电光板广播经营者、音乐有线广播经营者、传送网经营者提高有关资料；广播经营者每年年底应将当年法人的财产状态提交广播委员会，并由广播委员会将其公布。2.广播（电视）广告公社韩国广播（电视）广告公社，作为韩国广播委员会下属惟一的广告代理机构，被授权全权负责三大公营和民营台的时段销售、广告计划和广告费的分配等业务，它代理电台、电视台的广告业务，收取的手续费用来资助新闻机构及新闻团体的运转。韩国广播电视广告公社的成立目的在于控制私营企业的过度商业竞争，对于过度追求营利的现象在制度上进行制约，使广告最大限度地向公益方面还原。但是，由于广告公社成立后大众媒介始终受到“依然追求视听率”等批评，因此，人们对广播电视广告公社的作用也提出了怀疑。同时，还有批评指出，广告公社进行的“公益事业”活动，已经在与广播电视文化艺术事业不相关的许多地方投入了过多的公益资金。广告公社将公营和民营两类电视台的广告业务集中管理，使得各电视台的经营被人为地“中介”，实际上褫夺了各台自主进行收支对接的权利，压抑了其运营空间。民营SBS开播的主旨之一，原本是为刺激公营台提高效率，改进节目的多样化水平，可是广告公社将两种不同属性、不同经营目标的电视台的广告经营一手掌控，统一调配，对于避免过度追求视听率的竞争或许有益，但是这样一来，二元结构中民营机制的活力却多少受到抑制，也间接降解了电视台对于提高效率的追求。⑷韩国公营广播电视制度的设立，明显的收益者是政府。通过制度规制，政府在约束广播电视的过度商业化方面获得了明显的主动权，政府以社会公益为名，要求广播电视媒体承担公益义务。通过这些刚性的制度约束，迫使广播电视媒体按照政府意愿作业。这一制度的确立，其正面及负面效用都是明显的。正面效用是：一是对媒体自私的商业化冲动产生较大的抑制作用。媒体在利益驱动下，更容易不顾社会公众利益，一味迎合人们的平庸趣味，造成媒体社会责任的滑坡。政府是制约媒体商业主义过度冲动的关键力量。韩国广播电视公营制度的确立，有利于遏制媒体过度的商业逐利冲动。二是通过这一制度，政府可以借助媒体向国民提供公共信息，进行国民文化教育以及公共教育。把媒体作为政府向社会输送公共文化、公共信息的管道。让媒体成为社会公器，而不是私人赚钱的工具。三是韩国公营广播电视制度的确立，有利于韩国广播电视媒体得到政府的政策和资金124SouthChinaTelevisionJournal/2009NO.01南方电视学刊资助。特别是在全球化背景下的国际竞争中，韩国广播电视媒体可以迅速获得国家政策的大力扶持，把媒体发展纳入到国家发展整体战略考虑之中。这是韩国文化产业为什么能够走出国界，成为亚洲市场的先行者的一个主要制度因素。负面效用是：一是政府抑制媒体的商业化趋向可能以抑制媒体的效率为代价。媒体被过度强调其公共性，在一定程度上会造成效率的低下。二是政府往往以公众利益之名，行政府私利之实。如果政府对媒体的干预缺乏监督，可能会造成政治权力的越位，对媒体空间和权力的剥夺。造成单纯宣导性的、从属于政治权力的广播电视性质，使媒体生态趋于恶化。难怪有人认为，韩国政府1980年实施广播电视改革的真正意图与其说是解决商业广播电视的问题，不如说是旨在对政府的宣导性广播从制度上给予巩固、保证。⑸韩国广播电视制度确立是在极度强势的政治权力背景下诞生的，这对广播电视媒体来说，是不平等的制度安排。三是公营制度的偏向性扶持更容易造成市场垄断。政府为了防止媒体的商业主义趋向，采取公共广播电视制度，但却造成少数受到政府庇护的媒体得以垄断市场，不利于观念和文化多元化。二、权力与市场角力的产物在韩国媒体发展史上，始终存在着政府权力与市场力量的较量。即便在权威政治时期，市场力量的逐利冲动也是很厉害的。不过，韩国媒体系统中的权力与资本的较量，都是在权力的控制下进行的。资本的逐利必须服从政治的意志，否则政治可以随时对资本进行限制和控制。长期以来，韩国的广播电视将宣传政策、开导国民视为其主要编播准则。自20世纪60年代引进美国式商业电视广播之后，代表另外一种基本价值观的商业主义广播电视活动登场。从此，韩国广播电视活动具有双重价值追求，即宣导价值和商业价值的追求。这两种价值观的表现随着广播电视文化的发展愈来愈明显，二者之间的对立也愈演愈。私营企业的韩国电台、电视台的经营者认为，广播电视就是单纯的商业媒介、广告媒介，广播电视文化只是为追求商业价值制造的产品。同样，政府也一味认为电视等广播传媒只不过是政府传达政策的工具，是一种宣传媒介而已。⑹20世纪60年代是韩国的私营媒介、大众媒介、娱乐媒介诞生的年代。在20世纪60年代，朴正熙政府开放了私营广播电视，允许亲政府的集团开办广播电视节目，韩国最大的半民营化的广播公司MBC即是在这个时期获得开办执照的。而且，政府允许报业跨媒介经营，可以同时拥有报纸、广播电台和出版社，还可以设立制造电视机的工厂。这个时期，商业广播电台和电视台开始出现。1961年汉城文化广播电台（MBC）、1963年东亚广播电台（DBS）、1964年的东洋广播电台（TBC）相继开播。至此，电台的商业改变开始出现。1961年国营KBS开播，标志韩国进入正式的电视时代。从1963年开始，KBS电视开始商业电视活动，开始播放广告。1964年东洋公司的私营商业电视台（TBC-TV）成立开播，这是韩国最早的私营商业电视台。1969年韩国第二家私营商业电视台成立。3家商业广播电台、3家商业电视台相继问世，标志着韩国进入全面商业广播电视时代。但是，韩国媒体业商业化很快引起政府的恐慌，权威主义政权对媒体商业主义的冲击怀有戒心。一方面媒体商业化的追求容易在社会意识上形成很大离心力，媒体影响力的扩大会对政治权力合法性基础构成一定的威胁。再者，威权政治并不把媒体作为一个独立的社会机构，而是把其视为政治权力的工具，政治权力需要媒体为其统治合法性辩护。媒体的商业化趋向必然引起威权政治的阻击。广电媒介急剧发展，其文化迅速大众化，政府的宣导需求和电台、电视台的商业需求间的矛盾深化是在20世纪70年代。70年代韩国电视处于每日连续剧的时期。1970年3月，TBC—TV播出的《小姐》掀起了每日连续剧热潮。为此，3家电视台开始了激烈的竞争，电视台播放的每日电视剧高达每天13部。每日连续剧曾是最好的商业主义节目，收视率高、经济效益好。作为企业谋求利益的手段，每日连续剧与喜剧节目作为典型的商业主义节目，是当时广播电视的基本形式。由于此类商业主义节目的泛滥，政府要求广播电视履行其宣导职能。1976年文化公报部(韩国政府的文化机构，文化观光部的前身)向各电台、电视台提出“行政协助”的要求，强化媒体的宣导作用。在政府的强烈要求下，各电视台均在黄金时间大量播放政府宣传片和关于国家政策的节目。当韩国广播电视的政府宣导诉求与商业化冲动发生激烈冲突的时候，可能会产生新的制度改革契机。在这一背景下，20世纪80年代韩国公共广播电视制度的确立，在一定程度上改变了政府宣导价值与商业价值的尖锐对立，是将宣导式的广播电视模式制度化的一种政策措施。韩国公共广播制度的确立，以制度形式对媒体的商业冲动予以限制。三、韩国文化产业崛起的制度分析韩国在文化产业发展上是富有远见的。这得益于韩国政府的超前意识以及韩国政府在媒介产业制度中125域外视野OverseaVisions/2009NO.01所扮演的积极角色。告别权威政治以后，在民主化框架内，韩国政府一方面抑制少数媒体对国内市场的垄断，同时也利用政府力量，积极鼓励并扶持媒体走出恶性竞争的国内市场，参与国际媒介市场竞争。1993年金泳三担任韩国总统之后，制定了新的文化发展战略,提出五大基本方针：从限制走向自律，从中央走向地方，从享受参与，从分裂走向统一，从韩国走向世界。1998年金大中上台后，提出文化立国的方针。将文化产业作为“21世纪的核心骨干产业”。韩国政府将文化产业定位为最适合韩国的未来经济主导模式。这是韩国在经历了1997年的金融危机之后，重新反思韩国经济政策而提出新的国家发展规划。提出要在2008年跻身美、日、德、英、法世界五大文化产业大国之内。提出要振兴文化产业，促进影视、动画（卡通）、音乐软件、电动产业等产业，推动韩国文化产业出口成绩由2