杭州城市地下空间现状与对策思考

1杭州城市地下空间现状与对策思考作者:林家兴陶柏文许骏蔡寅沈清来源:调研处日期:2011-01-17城市用地的严重不足，城市人口的急剧增长与土地规模的限制已成为当今杭州发展的突出矛盾，市中心土地利用近于饱和状态，地面高层建筑密度大，道路网络结构满足不了需求，在很大程度上制约着杭州向低碳化、国际化城市推进的步伐。因此，向地下要空间，有效地开发利用好地下空间，可以缓解杭州城市发展中的交通、环保、防灾、景观等诸多矛盾，使地上地下协调发展，这对于把杭州建设成为立体化、现代化城市具有极其重要的战略意义。本文从人大的视觉，通过杭州城市地下空间现状的调查分析，结合国外先进城市成功经验和做法，作一个理性的思考，提出一些对策建议，供决策层和政府部门参考。一、地下空间现状（一）成效明显城市地下空间的开发利用主要是指通过开发地表以下的空间，规划建设各类城市功能性设施以适应城市发展需要的建设活动。城市的地下空间作为地上部分的延伸，可以为城市市政设施、交通设施和能源信息设施以及商业设施提供利用空间，优化城市功能。杭州市的地下空间开发建设同国内其它城市一样，由于特殊时期的历史原因，其地下空间开发始于人防工程建设，目的是为了满足战备需要。20世纪90年代以后，地下空间开发建设进入了多样化发展的综合开发利用的新阶段。主要表现在以下方面：——地下交通设施建设有力推进。市建设行政主管部门为缓解城市交通的“行车难”、“停车难”问题，加大了地下交通设施建设力度。一是加强地铁轨道交通设施建设。在建地铁1号线一、二期工程和2号线一期工程，共有82.2公里；还有8条轨道线路在规划中，总里程共有278公里，设154座车站;二是加强隧道交通设施建设。有9条交通隧道已建成并投入使用，半山隧道即将建设通车；地铁过江隧道、庆春路过江隧道贯通即将建成，总投资36亿元、4.45公里长的钱江隧道工程，也于2008年10月开工建设，计划在2013年5月建成通车。三是加强地下过街地道设施建设。目前杭州主城区已建成并投入使用人行过街地道21处,还有14条过街道在建设中;在今后3年中，将规划建设人行过街地道39处,远期规划未来杭州要新添人行过街地道68处。地下交通设施的建设的系统推进，为缓解本市“交通拥堵”、“行路难”问题发挥了积极的作用。——人防工程依法建设形成体系。市人防行政主管部门坚持依法行政，依法建设。经过多年的努力，初步形成了布局合理、种类齐全、功能配套的防护工程体系，已建成战时用于指挥工程，如医疗保障、人员掩蔽防护、物资供应和生活保障等，平时可用于市民停车、城市交通、休闲购物、健身娱乐和仓储等用途人防工程400多万平方米。杭州市人防工程人均面积已在南京战区省会城市的前列，为城市的战时防空、平时市民的生产生活发挥了服务作用。2——地下空间开发工作引起重视。随着城市化进程的加快，面临城市用地紧张问题。地下空间开发建设已成发展趋势，引起各级领导、政府部门、房地产开发商的重视和关注。钱江新城建成了国内也不多见的200多万平方米地下空间，提升了城市核心区的品位。城建城管部门就鼓励社会投资停车位建设专门出台了文件，旨在鼓励加快普通地下空间开发，缓解城市交通的“行车难”、“停车难”问题。进入21世纪以后，改变了杭州市地下空间面积以人防工程面积为主的历史，普通地下空间面积现已达到1000多万平方米。——各类公共市政管线逐步下移。杭州城市地下公共管线设施种类较多，主要有给（排）水管线设施、电力管线设施、燃气管线设施、视音频管线设施和共同沟管线等。地面各类公共市政、电力、网络管线下移，不但消除了城市街道空中的蜘蛛网，而且节约了地面资源，美化了城市环境，发挥了城市地下空间资源的重要作用。在钱江新城通过建设共同沟，开展地下管线设施敷设问题的探索研究，建设了全省唯一的2161米的共同沟。——地下空间管理得到进一步加强。杭州市的地下空间开发建设，经历了从满足人防战备需求，到与城市建设相结合，再到城市地下空间综合开发的发展过程，不仅体现了城市地下空间开发理念的转变，也反映出了政府部门对地下空间开发理念的深化，各个职能部门认真履行职责，力求规范管理，特别是在人防工程规划上，从2002年开始，先后由市人防办与市规划院等单位完成了市本级和区、县（市）共9个“人民防空与城市地下空间相结合”的专项规划。在人防工程管理上，2009年出台了《杭州市人民防空工程管理规定》第250号市长令，规范了工程管理工作。（二）存在问题虽然近年来杭州的城市地下空间开发利用得到了较大发展，但这些发展成果和水平与杭州城市国际化战略目标要求相比，与国外发达大城市的“网络化、立体化、集约化、深层化、综合化”的建设管理水平相比，还存在着不小的差距。主要反映在以下几个方面：1、规划作用不够随着杭州地下空间开发向地下轨道交通、交通隧道、过街地道、地下管线建设、普通地下室工程项目发展态势，暴露出城市地下空间规划滞后、指导作用不够强和缺少相互衔接、整体布局、系统整合的问题。加上开发建设项目分布零散、功能单一，导致地下空间工程的整体效能难以发挥。长期以来，杭州城市地下空间开发规划的滞后性，为进一步开发增加了复杂性和难度。正是由于缺少超前的、科学的综合规划，地面的大规模建设已经对地下空间的开发利用产生了影响，如大量高层建筑的建设，对地铁的规划、选线、建设产生了严重影响。同时由于缺少规划的指导，一方面总体使用效能难以发挥，另一方面现阶段的盲目开发利用对后续的建设管理带来难以想象的困难。而作为地下空间开发利用重要内容的道3路地下空间，由于缺少系统的规划，有的道路下部所铺设的管线几乎占据了整个路幅，使得道路地下空间资源趋于饱和，影响了城市基础设施的更新与改造。2、管理体制不顺政府部门（单位）的条块关系，体现在城市地下空间开发利用上，条块分割、政出多门、各自为战，难以形成系统管理，政府的公共管理成效和水平大打折扣。在地下空间开发上，多管理与无人管理并存。由于涉及建设、地铁、交通、城管、人防和房产商等部门（单位）不同，有过街道、交通隧道、地铁交通、人防工程、普通地下室等建设项目不同，地下管线涉及20多个单位用途不同，再加上地下管线资料还难以实现有效统筹、统一归口管理，常出现施工“打架”，马路多次开挖等现象：在同一条道路上，今天这个单位开膛剖腹，明天那个单位又来围档施工。因施工不慎，断电、断气、断水和断通信、断信号等事故也时有发生，影响了市民日常生活，百姓怨言多多。如何整合地下空间管理机构已显得越来越迫切了。3、建设滞后需求当前地下空间开发面临的问题是：其一，地下空间开发难以满足城市功能的需要。地下空间开发较快的区域多为开发新城，而对地下空间需求迫切的区域又往往是城市功能高度集中的中心城区。在城市中心城区“停车难”问题比较突出，对停车功能需求也高，虽然加大了地下停车库的配套建设，但与现代化城市的发展需求仍有差距。其二，地下空间建设滞后于城市发展需求，难以解决市中心商业区“行车难”问题，由于没有一个地下街交通体系，以解决人车分流问题，交通拥堵瓶颈仍十分突出。4、缺少法制保障由于国家层面的地下空间开发利用立法欠缺，基础的民事法律也欠缺，客观上影响到我市地下空间开发管理的法制建设步伐，因而对事关地下空间开发的融资、税收、地铁沿线捆绑开发等缺乏有力措施，对鼓励民间参与地下空间开发利用缺乏相应配套政策的政府规章。从实际情况看，地下空间开发利用的民事权利难以得到有效保障，参与地下空间的开发利用者也无法取得相关的产权，引发一系列难题：由于无法取得地下空间投资工程的权属，投资者也就既不能向银行取得抵押贷款，也无法进行转让，难以鼓励民间资本参与地下空间开发建设。投资渠道单一，只能由政府投资地下空间开发，难以形成大规模集约化开发地下空间，而投资者仅仅对部分黄金地区开发感兴趣。由于缺少相关的政策措施，直接影响到地下空间开发利用的多元化投资模式，也在一定程度上影响到杭州城市地下空间开发建设的健康发展。5、缺乏统一平台地下空间信息数据资源大都只停留在专业管理功能需要层面，缺少综合完整的信息资源，杭州市还没有一个统一的城市地下空间信息基础平台。长期以来，4各相关单位和部门地下资源信息数据都各自享有自己的版权，相互之间既不连通也不能共享，有的还停留在利用图纸、图表等纸介质保存管理层面，存在着资料不全、查询不便、更新速度慢、利用效率低等问题，有些信息管理还存在“内容不清、分布不清、走向不清、资料不全”的“四不”现象。由于管理手段落后、信息封闭、资源不能共享，严重影响了地下空间的规划、建设和管理工作。二、国外成功经验国外一些发达国家的地下空间开发利用在其发展过程中形成了各自独有的特色。了解其特色和经验，对我们具有重要的借鉴参考价值。主要有：（一）日本的特点与经验国土狭小，城市用地紧张，地下空间的综合利用虽比北欧等国起步晚，但是地下街道、地下车站、地下铁道、地下商场、地下共同沟的建设规模，成熟程度已居世界领先地位。地下街建设规模大，抗灾能力强。日本的地下共同沟建设经验成熟，建设数量居于世界前列的国家之一。（二）美国的特点与经验国土辽阔，但因城市高度集中，城市矛盾仍十分尖锐。他们采取了道路交通地下化的措施，如波士顿中央大道，经历了由高架道路到转入地下道路的过程，这个工程被称为美国有史以来工程最大、工期最长、投资最多的市政工程，验证了城市道路及高架道路走向地下化的发展趋势。纽约市地铁在世界上运营线路最长（443公里），车站数量最多（504个），每天接待510万人次，每年接近20亿人次。纽约中心商业区有五分之四的上班族都采用公共交通，这是因为纽约地铁突出了经济方便和高效率等特点。市中心的曼哈顿地区，常住人口10万人，但白天进入该地区人口近300万人，多数是乘地铁到达的。洛克菲勒中心地下步行道系统，在10个街区范围内，将主要的大型公共建筑在地下连接起来。纽约市的大型供水系统，完全布置在地下岩层中。学校、图书馆、办公、实验中心、工业建筑充分利用地下空间。（三）加拿大的特点与经验国土辽阔，北部冬季高寒漫长，出行困难。蒙特利尔、多伦多市，重点建设地下步行道系统，以其庞大的规模，方便的交通，综合的服务设施和优美的环境享有盛名，保证了那里在漫长的严冬气候下各种商业、文化及其它事务交流活动的进行。蒙特利尔市地下空间开发利用，借助1972年举办世博会，成功地开发了大规模的地下综合体,全市地下空间开发利用达360多万平方米，并建成了世界最长的地下步行街系统。多伦多地下步行道系统在70年代已有4个街区宽、9个街区长，在地下连接了20座停车库、很多旅馆、电影院、购物中心和1000家左右各类商店，此外还连接着市政厅、联邦火车站、证券交易所、5个地铁车站和30座高层建筑的地下室，这个系统中布置了几处花园和喷泉，共有100多个地面出入口。5（四）瑞典的特点与经验地质条件良好，是地下空间开发利用的先进地区，地下空间的利用与民防工程的结合，实现平战兼容是其突出特点。在地下空间利用方面，除了住宅的地下室及城市设施外，利用坚固的岩石洞穴建设城市构筑物，有地下商城、地下街道、地铁隧道、公用设施沟、停车场、空调设施及地下的污水处理场，地下工厂、地下核电站、石油储罐、食品仓库及地下避难所等。无论在数量上还是处理率上，城市大型地下排水系统居世界上领先地位。斯德哥尔摩市的城市排水系统的污水处理厂全在地下，大型排水隧道200公里，拥有大型污水处理厂6座，处理率为100％。南部地区供水的大型系统全部在地下，埋深30--90米,隧道长80公里,靠重力自流。（五）芬兰的特点与经验重视开发利用地下空间，基本实现市政设施地下化，地下文化体育娱乐设施建设项目多、规模大。赫尔辛基市的大型地下供水系统，隧道长120公里，过滤等处理设施全在地下；购物中心的地下游泳馆，其面积为10210平方米；吉华斯柯拉运动中心，7000平方米的球赛馆建于地下，内设标准的手球厅、网球厅，并有观众看台以及淋浴间、换衣间、存衣间、办公室。三、主要对策建议发达国家的先进经验表明，如果说20世纪是高层建筑的世纪，那么21世纪是开发利用地下空间的世纪，城市发展空间向地下空间延伸将成为现代城市