草原生态重建的国家补偿

2010年3月内蒙古大学学报(哲学社会科学版)Mar,2010第42卷　第2期JournalofInnerMongoliaUniversity(PhilosophyandSocialSciences)Vol.42　No.2基金项目:国家自然科学基金项目(项目批准号:70563004),国家社会科学基金项目(项目批准号:03BJL053)收稿日期:2009-12-02作者简介:李晓蕙,女,内蒙古乌兰浩特市人,大连海事大学交通运输管理学院,讲师,博士;滕有正,男,安徽繁昌县人,内蒙古大学经济管理学院,副教授。草原生态重建的国家补偿李晓蕙1,滕有正2(1.大连海事大学交通运输管理学院,辽宁大连116026;2.内蒙古大学经济管理学院,内蒙古呼和浩特010021)摘　要:草地资源的公共物品性质、城乡二元结构衍生的经济政策和处在草原生态损害严重的特殊时期,决定了我国草原生态重建亟待国家补偿。在包括历史沉积成本、环境基质额外成本和现代生态损害成本的总的草原生态建设成本的分担中,政府应承担主要责任,实行国家补偿,而当代的草原生态损害者和建设受益者也应承担部分补偿责任。可以将新中国成立初期的草原系统状态作为草原生态补偿在一个较长时期应达到的目标,实行国家直接补偿与责任对应补偿相结合的原则。一般说来,草原生态重建国家补偿的技术经济措施可作以下的排序:基础设施建设、治沙和草地建设、棚圈建设、机械化、良种化、其他。关键词:草原生态保护;建设;国家补偿;牧民分类号:F323.212　　文献标识码:A　　文章编号:1000-5218(2010)02-0021-06　　近年来,生态或环境补偿已成为学术界甚至公众热论的话题。一般来说,补偿是一种市场机制,特别是当事责任者的等价全额补偿,相当于市场交易。当然补偿也可以是政府行为,是政府作为责任人,与大自然进行的一种交易;此时,应该说,补偿是遵循市场原则实施的一种政府调控机制。生态补偿不同于一般市场经济行为的补偿,它更多地依赖于市场以外的资源重新配置,即由于存在市场失灵的因素而依赖于政府行为。生态补偿的核心思想是指:使那些保护生态系统服务价值但又不能直接从市场中得到相应收益的人,得到一定的经济补偿。按照补偿实施的目的,草原生态补偿可分为抑损补偿和增益补偿。抑损补偿是一种赔偿性的补偿,如草原环境污染的生态补偿、矿产资源开发的生态补偿等,主要是为了抑制生态资源过快受损而设计的,带有被动和弥补的倾向,也可以有问责和惩罚的性质,但常会因责任不清而难以执行。增益补偿是一种激励性的补偿方式,即对生态保护和建设者给以经济上的补贴。增益性的补偿对于生态保护和建设具有更积极的意义,它是人类更自觉、更主动的行为,实施起来也更具可行性,但它要动用更多的社会财富。草原生态重建的补偿通常属于增益性的生态补偿。草原生态重建的国家补偿,就是对草原生态损害和建设进行全民补偿,全民包括牧民、企业、消费者和代表全民的政府。本文所说的国家补偿,一般是狭义的,就是政府代表全民承担草原生态损害的主要责任,成为草原生态建设投资的主体,牧民和企业则是草原生态建设的主体,也承担一部分责任,参与草原生态建设的投资。一、草原生态重建国家补偿的理由在许多人看来,草原生态损害主要是由牧民对草场资源不适当利用造成的,牧民应承担草原生态重建的责任并成为投资的主体。其实,这种看法是片面的,也是不公正的。1.草地资源具有公共物品性质,草原损害的责任往往不能划清。有些具有公益性的自然资源损耗的补偿是可以通过分清出力区与受益区的责任,由市场交易来完成的。例如上游保护植被、涵养水源,下游受益,就可以通过自愿谈判来实现补偿。浙江省东阳江上游的东阳市,通过市场机制,与下游的义乌市达成水权交易,义乌市通过水价·21·调整,来补偿东阳市在保护和建设水源所出的力,义乌的厂商和消费者由于得到优质的水源,也愿意支付水价的差额。草原牧区的煤铁等矿藏的开采,破坏了植被,污染了水源,通过调整矿产品的价格,返还牧区,可以在一定程序上补偿草原的生态损害。森林草原的过渡采伐,造成水土流失、草场退化,也可以通过提高木材价格,来反补草原。草原开垦种粮,可以提高粮价来反补草原生态。但粮食和木材的价格都受国际市场价格的制约,提升的空间十分有限。而且大兴安岭等森林,可采伐的木材已经很少,拿什么来补偿呢?更重要的是,草原的涵养水源、防风固沙、调节气候等生态功能的损失,责任往往是划分不清的。在这种情况下,通过市场机制来补偿是十分困难的,因此只有由代表全民的政府来买单,进行国家补偿。2.牧民损害草原生态多半出自求生的无奈,而城乡二元结构等衍生的经济政策却有着更大的责任。当我国草原退化严重、沙尘暴肆虐的时候,人们自然地把问责的矛头指向了沙化地区的居民,认为是他们的滥垦、滥伐、滥牧和低节制的人口生育等行为导致了向自然界的过度索取,进而造成了土地沙漠化的恶果,并致其他地区受害。这种指责是不公平的。对草原生态的损害,不能说没有牧民“诱于经济刺激”的因素,但占第一位的肯定是迫于生活压力。在长期城乡二元结构等经济政策的规制下,向草原过度索取几乎成了牧民惟一的“出路”。首先是农业支援工业,工农产品交换的价格“剪刀差”,农牧业机械柴油等生产资料价格居高不下,牧民购买的日用品贵于城市。农牧民的高税费负担一直延续到21世纪初。各项建设投资,城市远远高于农村牧区,草原生态建设投资更少得可怜。城乡分立的户籍制度,等于把牧民禁锢在草原上,加之科学文化和教育水平低,牧民转行就业无门。农牧区的医疗、最低生活保障等水平远低于城市,甚至为空白。在这种情况下,牧民把求生之手伸向草原,实在是一种无奈之举。因而政府对草原生态环境的恶化,就有着不可推卸的责任。3.我国正处在草原生态损害严重的特殊时期,亟待国家超常的补偿政策。这个时期的特点是:长期掠夺式经营造成的草原生态环境退化,生产力下降;牧民生活相对贫困,城乡差别拉大。牧民成了弱势群体,畜牧业成了更为弱质的产业,投资乏力。“内蒙古每年生态赤字为新增GDP7-8倍。长期以来的生态巨额欠账,现在已经到了该还的时候了。”[1]而国家财政经多年积累壮大,已经到了由“农业支援工业”到“工业反哺农业”、“城市支援乡村”的时候了。2009年我国财政收入68476.9亿元,比改革开放前的1977年的874.5亿元增长了77.3倍,国家可用于支援草原牧区的机械化、电气化、信息化等手段也大大增强了。抽样调查的数据显示:在经济条件较好的游牧区和轮牧区,牧民的年收入与年消费水平基本持平,并没有太大的潜力扩大再生产。而在草场条件差、经济比较困难的地区,牧民的投资能力则更加有限。以纯牧区四子王旗为例,农牧民人均纯收入1995年为1078元,2000年为2032元,2007年为2816元(内蒙古统计年鉴,1996、2001、2008,中国统计出版社)。在这样收入很低且日常生产难以维持的地区,要让牧民投巨资进行草原生态建设是非常困难的。从以上分析可知,目前在广大牧区,除少数比较富裕的牧业大户以外,大多数牧民经济还比较困难,投资草原生态建设的能力十分有限。因此,在近期草原建设应主要依靠国家补偿来投资;而等过了这一特殊时期,草原生态有了一定的恢复,牧区经济也全面达到了小康水平,就可以过渡到国家投入和牧民投入并重的阶段;再进一步,牧区真正富裕了,草原生态环境明显改善了,市场机制也运用成熟了,牧民、牧场和企业也必将成为草原生态建设投资的主体,政府将主要承担管理和指导的作用。二、草原生态建设的成本分担人类活动对生态系统的不良影响和损失可称为生态成本,支付生态成本就是生态补偿。为了弄清草原生态损害和建设补偿的责任,就有必要分析草原生态建设成本的组成以及政府、牧民等行为主体在成本形成中的作用,由此可进一步明确国家补偿的地位及其他行为主体应承担的责任份额。草原生态建设成本就是治理草原沙化、退化等生态损害以及为改善和提高生态状况所付出的费用总和。一般说来,草原生态建设成本由三部分组成:历史沉积成本,环境基质额外成本,现代生态损害成本(或称生态环境补偿成本)。[2]1.历史沉积成本。草原生态损害的这部分·22·内蒙古大学学报(哲学社会科学版)　2010年第2期成本是由前代和久远的历史年代人类生产活动和气候因素造成的,对于这部分沙化、退化草原,现代居民是无法选择的,也没有补偿的义务。我国北方草原被开垦和引起退化,迄今已有2500年的历史,大致经历了秦汉、封建中期、清末和新中国成立后四个时期。历史上的内蒙古西部是广袤的典型草原和荒漠草原,秦汉以后开始了较大规模的引黄灌溉,随后农地扩张至阴山南麓大片草原。后来由于北方少数民族的频繁迁徙,表现出整体的农牧交替与局部的农林牧结合。而近代的开垦,主要是在1878年清廷废除了禁止妇女出关的法令以后,特别是20世纪20年代铁路相继通车,草原被开垦并开始沙化碱化。[3]这些沉积的草原生态损害成本,显然不应当由现代人来承担补偿的责任。2.环境基质额外成本。草场基底不同,因而生产力不同。在取得同样生产效益的情况下,沙化、退化的草场比基底良好的草场多投入的费用就是环境基质额外成本。环境基质好坏是一个相对的概念,一般可以平均生产成本作基准。由于草场资源的稀缺性,一些基质很差甚至完全沙化的草场也被用来从事产业开发,因此环境基质额外成本有着越来越重要的意义。草原与沙漠之间并没有明确的界限。不是先有草原,沙化而成为沙漠。“天地玄黄,宇宙洪荒”。根据爱德华的古生态学研究,沿着北非经阿拉伯半岛直到中亚细亚一线斜穿特提斯海(古地中海)就完全缺乏化石植物。他认为,在距今2.25亿年以前的晚古生代和中生代时,这里是个大沙漠带。推想的沙漠带同今天东半球广大的沙漠带是一致的,换句话说,在一个漫长的时期内,大沙漠带一直是在大致相似的范围,虽然在某些时期比另一些时期要更为广阔。[4]在2.25亿年前,地球上的裸子植物刚刚诞生,当然没有后来意义上的草原。当今世界沙漠分布的格局又是后来气候和地质几经变迁的结果,例如巴丹吉林沙漠和腾格里沙漠是在约1.5万年前形成现在这样的状态。现代草原就是和沙漠、黄土这些基质条件伴生和共存,导致了草原建设有不同的基质成本问题。1984年7月,钱学森院士提出沙产业草产业的理论,他把这两类产业都作为农业型知识密集产业的一部分。很明显,这里会遇到环境基质额外成本问题,对于可能产生的额外成本,应有政策给予国家补偿;但通过高新技术和管理科学的应用,不但能取得好的生态效益,也能取得好的经济效益,这是追加投资得到的超额报酬,即第二形态级差地租。3.现代生态损害成本是指:现代的草原使用者开发利用不当,造成的草原生态环境退化和破坏所必须承担的重建费用。前文说过,因自然原因和古人过失造成的草原生态损害,现代人不负有补偿的责任。例如新中国成立后,生态环境的损害和破坏的“历史欠账”,政府有代表全民逐步进行补偿的责任。对少数能分清责任界限的生态损害事件,也可以责令当事人承担补偿责任。对于当代,例如改革开放以后,特别是草场承包到户以后,生态环境的损坏事件,应该由草场承包人承当补偿责任,政府可根据有关政策给以适当帮助(主要从生态全局出发,考虑到牧民的补偿能力有限)。对于进入新世纪以后,在国家全面实施生态环境保护的战略、三令五申保护草原生态的情况下,凡造成生态损害的责任人都应进行全额补偿,对于情节严重者,还要进行惩罚性补偿。综上所述,草原生态损害成本的分担,就历史沉积成本和环境基质额外成本来说,现代人没有补偿的责任,因而应由国家来承担;考虑到草原生态重建的投资者(在追加投资的情况下)可能受益,受益的投资者也应该承担一部分。就现代生态损害成本来说,基本上应由政府承担责任,实行国家补偿,这主要是大的治沙和生态重建工程,小的生态工程项目可由政府和建设受益者共同分担重建成本。对于当代生态环境损害,特别是草场承包到户以后的生态损害成本,则应由草场使用者承担补偿责任,同时国家给以适当的扶持。由此看来,在总的草原生态建设成本的分担中,应由政府承担主要责任,实行国家补偿,而当代的草原生态损害者和建设受益者也应承担部分补偿责任。三、草原生态补偿的目标与办法草原生态