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中国古代地方行政机构的发展演变一、地方行政机构的发展演变1、夏商两代：方国制。夏商两代，地方上封侯和伯，侯、伯作为臣服于商朝的方国首领定期向商王纳贡，并奉命征伐。2、周代：分封制周武王把王畿(jī)以外的广大地区的土地和人民授予王族、功臣和古代帝王的后代，让他们建立诸侯国，拱卫王室。西周的分封制分封的是土地和人民，受封对象是古代王族、功臣和古代帝王的后代。周初分封的诸侯，大多数是王室同姓子弟，他们多被分封到重要地区。3、秦：郡县制。秦朝建立后，秦始皇在全国范围内推行郡县制。秦始皇把全国分为36郡，由中央政府直接管辖。一郡之内又分若干县。后来，随着边境的开发和郡治调整，增至40余郡。4、汉：①郡国并行制：汉高祖平定天下后，吸收周朝和秦朝教训，实行郡国并存的地方行政体制。这些同姓诸侯国在汉初稳定局势和平定诸吕之乱的过程中起到了一定的积极作用；后来，封国日益强大，威胁中央政权，汉景帝时酿成了吴楚七国之乱（吴王刘濞（bì）联合其他六国诸侯王发动叛乱）。经过汉景帝“削藩”和汉武帝“推恩令”，王国势力被削弱，诸侯王被解除军政大权，只能衣食租税，封国名存实亡。（“推恩令”：诸侯死后，除嫡长子继承王位外，其他子弟可分割王国的部分土地成为列侯，由郡统辖，结果王国越分越小。）②刺史制度：汉武帝后期，将全国分为十三个监察区，称为十三州部，每州部设刺史一名，代表中央监察地方。东汉末年，州成为郡的上级机构（刺史改称州牧），地方行政体制由郡、县两级制变成了州、郡、县三级。附：在楚汉战争中，刘邦为了联合力量打败项羽，分封了一些重要将领为王。刘邦即位后开始铲除异姓王。刘邦在翦除异姓王的同时，又分封了一批刘姓子弟为王。刘邦在总结秦亡的原因时，除了确认暴虐是主要原因外，还认为没有分封同姓子弟为王也是秦短命的关键所在。在经济凋敝的条件下，刘邦也无力直接控制全国，想依靠刘氏宗族的力量，作为皇权的屏障。刘邦晚年和群臣杀白马盟誓：“非刘氏而王者，天下共击之”。以同姓王代替异姓王，在当时确曾起到了拱卫中央皇权、巩固刘氏天下的作用，但也种下了叛乱和分裂的祸根。《西汉会要》：“汉祖龙兴，取周秦之制而兼用之，其亦有意于矫前世之弊矣。”5、隋：①隋文帝时减去郡级区划，保留州、县两级制。②隋唐实行科举制，打击士族势力。6、唐：①唐太宗时，又依山河形势，分全国为十道，作为监察区。唐肃宗时，道成为州、县之上的行政实体，地方体制变为道、州、县三级。——后来的五代、宋、辽、金，基本上维持道（或称路）、州（或称府）、县三级制。②唐朝中叶遭遇了“安史之乱”，叛乱平定后，在地方设置了许多节度使（地方军镇长官），节度使掌握行政、财政和军事大权，后发展成为藩镇割据的局面，一直延续到唐朝灭亡，严重削弱了中央集权。五代十国实际就是藩镇割据的继续和发展。注：唐代置节度使，本意是由中央派全权大使去剥夺地方职权以强化中央集权，结果适得其反。五代的建立者：后梁：朱温，原任梁王、宣武节度使；后唐：李存勖（xù），原任晋王、河东节度使；后晋：石敬瑭，原任河东节度使；后汉：刘知远，原任北平王、河东节度使；后周：郭威，原任邺（yè）都留守将军。7、宋：①政治上：削实权。把主要将领的兵权收归中央，由中央派出文臣做地方官。（为防止知州权大难制，实行“三岁一易”，并派通判负责监督。通判是宋代知州的副职，各州公文必须由知州和通判联合署名才有效，目的是牵掣知州权力）。②军事上：收精兵。抽调各地方精兵充实中央禁军，禁军分别划归三衙（殿前司、侍卫马军司、侍卫步军司）统领，但调兵权划归枢密院，统兵权和调兵权分离。③财政上：制钱谷。各路设转运使（其官衙称“转运使司”，俗称“漕司”），把地方赋税绝大部分运送中央，地方只保留少部分用作开支，消除地方割据的物质基础。死刑需报中央复审核准，收回地方的司法权。④影响：从权、兵、钱三方面加强对地方的控制，避免了唐末五代以来武人割据、地方官权力过大的问题；但矫枉过正，导致官僚机构膨胀，地方的主动性和积极性受到打击，军队战斗力减弱；冗官、冗兵、冗费使国家财政危机。附：①宋初强化中央集权的背景：唐“安史之乱”后，形成藩镇林立的局面；唐末，藩镇割据势力进一步发展，形成五代十国的大分裂局面；后周世宗改革，为结束五代十国的分裂奠定了基础；后周大将赵匡胤（yìn）陈桥驿兵变，建立北宋。宋太祖的改革措施，实乃防止武将篡权事件重演。②《续资治通鉴长编》卷二：建隆二年(961)，太祖召赵普问曰：“天下自唐季以来,数十年间，帝王凡易八姓，战斗不息，生民涂地，其故何也？吾欲息天下之兵,为国家长久计,其道何如？”普曰：“……此非他故，方镇太重，君弱臣强而已。今所以治之，亦无他奇巧，惟稍夺其权，制其钱谷，收其精兵，则天下自安矣。”语未毕，上曰：“卿勿复言，吾已喻矣！”③北宋之后，中央在与地方分权的斗争中已处于绝对上风，地方势力再也无力挑战中央，中央与地方权力之争告一段落；但中央集权的消极作用也日益明显。○4马汉麟《中国古代文化常识》：文武之争是几千年来政治舞台上一大主题。在崇文尚武并重的旗帜之下，实际上是治世重文轻武，乱世重武轻文的轮翻上演。但是，自唐末五代藩镇割据时代武人地位最后一次得到隆崇以后，文人便在整体上占了上风。这与皇帝们对武人的不信任紧密相关。他们用种种手段防止武人作大的结果是：自宋以后，内忧不再是国家面对的主要问题，而外患则往往会导致灭亡。可以说，中古以前，王朝亡于内部的分裂、武将势力的拥兵自重；而中古以后，王朝则多亡于外敌的入侵，国家武装不足以与侵略者相抗衡！8、元：行省制度。①内容：在地方设置行中书省（简称行省），作为中书省的派出机构。行省之下设路、府（或州）、县。京畿周围（称“腹里”，今京津晋冀鲁一带），由中书省直接管理，西藏由中央宣政院直辖，边远民族地区由宣慰司管理（宣慰司直属于宣政院）。（行省起初是指临时性的中央派出机构，取代表中央行使权力之意。但后来演变成了地方行政机构。）②意义：行省制度加强了中央对边疆地区的管辖，便利了中央对地方的管理；促进了各民族交流和融合，使中华民族的向心力和凝聚力得到加强；是中国古代地方行政制度的重大变革，是中国省制的开端，为我国明清以后的行政划分奠定了初步基础；一改前代以山川形便为主划分行政区划的做法，明确以犬牙交错为主导，有利于加强中央集权（削弱地方经济文化认同感，不利于区域经济的健康发展等）。注：①元初，以中书省总领全国政务，地方设置十路宣抚司为最高行政机构。同时，经常授中书省宰臣以“行某处中书省事”头衔，出外行使中书省职权。因事设官，事已则罢，没有固定的治所和辖区。设置行省的初衷不是为了地方行政方便，而是为了便于军事控制。在当时，并不是说把全国划分成几个地方行政区，而是说这个地方驻有中央宰相。也就是说，行省长官是被外派到地方的中央官，是中央侵入了地方，所以有学者称行省是“流动的中央政府”。不过，随着各处行省的设置渐趋稳定，至元二十三年（1286），行省长官不再领中书省相衔，行省开始成为名副其实的地方行政机构，“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之。”②元朝地方行政机构设置混乱。路直属于省。府有两类：一类直属于省，与路平级；一类隶属于路。州也有两类：一类直属于省，与路、直隶府平级；一类则隶属于路和直隶府。大体说来，省为地方一级行政区，路为二级行政区。府与州则要视具体情况而定，有时是二级行政区，有时是三级行政区。到明代，在此基础上形成了比较成熟的省、府（州）、县三级行政制度。③元朝行省辖区广阔，权力集中，地方军、政、财权无所不统，与此前宋朝分割地方权力的体制明显有异。元朝能够对空前广袤的疆域统治近及百年，行省制度的作用不容低估。元代设立11个行省中，至今仍有河南、陕西、四川、甘肃、云南、江西6个在继续使用。④吐蕃、畏兀儿地区则分别由宣政院、大都护府统领。忽必烈设澎湖巡检司管辖澎湖和琉球）9、明：洪武九年（1376），明太祖朱元璋废除元朝行省制度，在地方设“三司”（承宣布政使司、都指挥使司和提刑按察使司），分管地方的行政、军政和监察，三司分立，相互牵制，分别隶属于中央有关部门。承宣布政司（习惯仍称行省）以下设府、县。在一些边远地区和少数民族地区，或实行民族区域自治，或单设都指挥使司等机构，实行军政和民政合一的统治。（三司是朝廷在省里的派出机关，互不统属，分权鼎立，遇有重大事宜，由三司合议，上报中央部院，从而便于中央垂直领导，加强了朝廷对地方的控制。宣德后因军事需要，增设总督、巡抚等官，权位比布政使高。其后，布政使的职权渐小，至清代仅为督抚的僚属，专管一省的财赋和民政。明代设立13个布政使司中，山东、山西、河南、陕西、四川、浙江、江西、福建、广东、广西、贵州、云南12个至今还在使用，只有湖广行省在清代分为湖南、湖北省，明代布政使司基本奠定了现代省级政区的地名称谓。）10、清：除继续实行行省制外，还采取：○1设理藩院（地位与六部相同），主管边疆民族事务，兼管蒙古、新疆、西藏行政。②确立对西藏宗教领袖达赖和班禅的册封制度及其继承人灵童转世的金瓶掣签制度（用掣签于金瓶以确定活佛转世人选），同时确立驻藏大臣制度，加强了对西藏的管辖（驻藏大臣和达赖、班禅共同管理西藏）。③改土归流。从明朝开始，已经出现废除土司实行流官统治的做法。清雍正年间，在西南地区大规模实行改土归流。乾隆时期，大部分土司被废。改土归流加强了对地方的管理，巩固了统一的多民族国家。④康雍乾时期，基本奠定了近代中国的版图。注：理藩院是清朝统治蒙古、回部及西藏等少数民族的最高权力机构，也负责处理部分外交事务。清于崇德元年（1636）设蒙古衙门；三年，改称理藩院，属礼部。顺治元年（1644），改置尚书、侍郎；十八年，定官制同六部，理藩院尚书亦入议政之列。光绪三十三年（1907年），改为理藩部，清亡遂废。二、演变规律：地方权力越来越集中到中央，地方权力越来越小，中央权力越来越大。三、对地方行政机构演变的整体评价1、积极：①有利于加强中央集权，维护国家统一；②便于征发徭役、兵役，征收赋税，管理地方治安；③有利于社会稳定和经济发展。2、消极：①高度中央集权，造成地方官对中央和君主绝对依赖，人浮于事，行政效率低下。②地方没有相应的自主权，也难以实施有效的治理。（地方行政权力受到多方面限制，不能充分发挥积极性，宋明两代最为明显。）③过度限制地方权力，不利于地方和国家的整体发展。