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社会服务项目管理存在的问题：以全球基金冻结拨款事件为例2011年5月23日，全球抗击艾滋病、结核和疟疾基金（下简称全球基金）宣布冻结对中国上亿美元的防艾资金援助，理由是该组织认为中国艾滋病防治项目在实施过程中社会组织参与程度不足，并存在财务管理等问题。这使中国与全球基金的长期合作变得岌岌可危。自2003年中国首次成功申请全球基金项目，8年间中国累计获得的项目总经费已超过5亿美元。“中国需要全球基金，现在关键是建立起一套保证资金合理使用的机制，能够让资金真正发挥作用。”清华大学艾滋病政策研究中心主任景军说。作为唯一的全球公共/私人合作组织，成立于2002年的全球基金致力于吸纳和拨付各种资源来预防和治疗艾滋病、肺结核和疟疾。该组织由政府、民间团体、私营部门及受影响社团组成，代表国际卫生融资的一种新途径。据了解，全球基金秘书处副执行主任Zewdie近期与中国政府部门高层进行了会晤。经过沟通，全球基金总监察长办公室（OIG）定于8月派员来华，就中国项目整改情况进行审计。如审计发现整改未完成，OIG即会向全球基金建议停止拨款。两封信风暴2010年11月25日，抗艾公益组织北京爱知行研究所致信全球基金秘书处、执行总裁MichelKazatchkine、理事会主席TedrosAdhanomGhebreyesus，以民间组织身份向全球基金反馈有关项目在中国的落实状况。爱知行在信中指出，由于全球基金项目没有有效落实，中国的抗艾支持性环境没有得到改善。爱知行建议全球基金成立专门工作组，对中国全球基金艾滋病项目履行情况进行详尽的评估，并向公众公开评估报告。一天后，11月26日，全球基金东亚区基金经理EnhkjinBavuu向中国疾控中心主任王宇发出一份管理信。据民间组织“中国全球基金观察”披露，EnhkjinBavuu在信中列出9项中国全球基金项目未能满足的条件。除文件递交和审批等程序性瑕疵外，参与基金项目社会组织的遴选和资金使用成为两个要害问题。关于社会组织的遴选，EnhkjinBavuu指出，遴选社会组织作为项目实施机构的过程是否遵循了公开透明原则有待进一步考察。同时，全球基金也没有看到能够证明社会组织参与项目管理和计划的证据。在项目经费的使用方面，中国全球基金项目国家协调委员会（以下称“CCM”）曾向全球基金承诺每年至少35%的项目经费用于支持民间组织（NGO）类别。按照双方约定，第一年的比例为20%，以后再逐步提高。但根据进展报告和拨款申请，总共753个社会组织申请到了8442个项目，用于支持这些项目的资金预计是320万美元，仅是当年项目活动经费4980万美元的6.4%，尚不足报告期内项目活动预算的11%。管理信中还提到中国项目的财务绩效不佳，各级的经费完成率不到30%，存在大量经费结余。这两封来自不同方向的通信显示，有关中国全球基金项目经费的争议，从2010年底就已开始。“从2010年四季度起，除了挽救生命和社会组织的经费外，全球基金就已停止中国全球基金滚动项目的拨款。”中国全球基金国家级社会组织咨询小组成员、中国艾滋病工作民间组织全国联席会议秘书长王龙向本报记者透露。从两封信共同指向的问题可以看出，争议的焦点在于中国的公民社会组织在防艾项目实施中是否起到了应有的作用。“社会组织”之争“去年我们总共向浙江省疾控部门申请了两个项目，一个都没批。”民间组织浙江爱心工作组织的负责人王龙说。类似的反映并不少见。受访的民间组织人士都表示，希望全球基金的此番行动能够提高国内政府部门对民间组织作用的重视。5月份全球基金宣布暂停向中国提供资金后，中国卫生部表示，双方的分歧主要是在于对“社会组织”的定义不同。卫生部疾控局副局长郝阳称，中方对“社会组织”的认定是遵照民政部的相关标准执行的，即在民政部有注册的组织。在社会组织的类型上，中方认为社会组织包括协会、学会、人民团体、社区组织和感染者组织。而全球基金对民间组织形式的理解侧重于社区性、草根性。它认为社会组织仅包括社区组织和感染者组织。围绕社会组织更深层的争议是，民间组织是否有能力承担全球基金的项目。实际上，全球基金此前就曾对中国民间组织的能力表示过质疑。2007年，在决定第六轮中国防艾项目的资金接受单位时，由60个NGO组成的中国艾滋病工作民间组织全国联席会议发表声明，支持中国性病艾滋病协会（以下称“中国艾协”）承担该项工作。但全球基金东亚太平洋区项目经理在当年3月致信中国CCM主席，建议由中国疾控中心作为主要资金接受单位。他认为中国艾协执行项目的能力上还存在不足与挑战，这种担忧主要反映在资金和财务管理上。爱知行并不认同这样的看法。该组织当时指出，非政府组织的长处不在资金管理和数据处理能力，而主要在对受到疾病打击的人群的敏感、积极的反应和深入边缘受打击群体开展工作的能力和信心上。“目前的民间组织也确实存在混乱的状况，但主要的原因是它缺少一个良好的发展环境，无法建立一种优胜劣汰的竞争机制。”中国全球基金观察首席执行官贾平对本报记者说。全球基金后来也认识到这一点。Zewdie博士强调，“应努力提升社区组织能力。不能总以社区组织能力不够为借口，相反应将此作为我们积极提升社区组织能力的鞭策和动力。”但中国民间组织的作用仍未得到相应的重视。据“中国全球基金观察”的统计，在此前一年，中国全球基金项目用于支持NGO类别的活动经费不足11%。8月生死攸关而缺乏民间组织参与，未能得到充分合理利用的资金，难免滋生腐败。“我们收到来自一些民间组织的反馈，有些地方存在着经费被冒领的问题，而在有些地方这些经费则被其他政府部门挪用。”王龙告诉本报记者。资金使用的公开透明度也受到质疑。在做出冻结决定前，全球基金于2010年8月曾委托Curatio和YozuMannion两家咨询公司对中国全球基金项目进行外部评估。评估报告指出，在监督与评估框架中，缺少与数据使用、反馈机制以及决策和资源分配相关的信息，影响到了数据质量，并使监督和评估的可靠性和安全性被降低。面临来自全球基金的初步压力后，中方很快作出反应。2011年1月，中国疾控中心主任王宇复信EnkhjinBavuu表示，中国全球基金项目面临着挑战，但同时愿意找到解决方案来更好地履行项目协议。随后，中国CCM开始着手解决颇受争议的民间组织经费比例问题。在CCM第三十五次全体会议上，中国CCM主席、中国卫生部国际合作司司长任明辉透露，调整后的2011年经费比例中，将有30%的比例投向NGO。其中的25%是确定投向社区公民组织，5%则投向其它公民组织。但对这些调整，全球基金并未满意。5月20日，在全球基金与中国政府机构的高层会晤中，Zewdie表示，“能否澄清资金使用、能否切实履行项目协议是影响资金拨付进度的关键。”三天后，全球基金便宣布暂停对中国项目的拨款。“全球基金的这个表态说明，如果中方仍然无法达到协议的要求，全球基金就可能正式全面停止拨款，而不仅是暂停。”王龙说。这其实就是一份“最后通牒”。这一点从Zewdie的表态中得到印证。Zewdie透露，全球基金总监察长办公室将于8月来华审计，这是完全独立于全球基金秘书处的正常审计。主要是对照项目协议，审核资源是否合理利用。一旦OIG审计发现没有完成，就会向全球基金建议停止拨款。5月25日，中国疾控中心下发《中国全球基金项目中央执行机构关于暂停项目资金使用的通知》，要求各地项目办组织省本级和所有其它全球基金项目进行自查，并于6月15日之前上报中国全球基金项目中央执行机构（以下称PR）办公室。卫生部和PR将在6月中旬组织抽查复核。“这次自查的结果，将直接关系到8月份的审计，也可能决定中国全球基金项目的命运。”王龙说。进步的机会据了解，针对中国全球基金项目存在的问题，在经过此次整改后，将可能建立起双轨制的新机制，即将资金当中属于社区组织的经费比例直接交给社区组织，其余部分再交给中国的主要资金接收单位中国疾控中心。至于谁来代表社区组织接收这笔经费，贾平认为，“完全可以通过公开透明的招投标方式进行选拔。而且即便选中的组织，一旦不行还可以更换。”多位受访人士指出，全球基金目前正在全球范围内提升艾滋病和公共卫生国际援助项目治理水平和透明度，暂停中国全球基金项目拨款的决定即是在这一背景下做出。中方应当很好地利用这一机会强化自己的公共卫生体系。爱知行在6月6日发表的一份声明中表示，目前的运动式自查整改可能有助于短期内的问题解决，而无助于建立长效管理机制。中方应充分利用这次机会，来推动建立长效的公共卫生透明机制。“我们需要建立一个评估和反馈的机制。通过这个机制要能够清晰地看到投出去的钱是否落到了实处，产生了怎样的效果，需要哪些改进。否则，每次都是石沉大海，浪费和重置项目太多。”贾平说。他认为，目前我国的体制还没有将国际援助纳入公共透明的预算当中，这一块资金的使用仍然缺乏有效的监督。应该将财政部和审计署也纳入进来，以此来建立一个有效的资金监管体系。根据以上材料，思考中国全球基金项目管理中存在哪些问题？应如何完善其项目管理？