深圳城市更新的主要类型、问题及建议

深圳城市更新的主要类型、问题及建议2007-11发布人：王卫城|发布时间：2007-11-12|来源：深规院|字体大小：大中小城市更新会带来土地使用的两种基本变化，土地使用功能和土地使用性质的变化和土地开发强度的变化。这两种变化进而派生出土地使用其它方面的变化：人口特征、资金流、信息流等的变化。这些变化正是城市空间结构变异的重要内容。本文以深圳市城市更新为例，从城市空间结构的视角探讨了深圳市城市更新的主要类型、问题，并提出相关建议。城市空间结构变异包括城市物质空间结构变异和城市社会空间结构变异，两者是城市空间结构变异的两幅面孔，相互作用、相互关联（杨新刚、叶小群，2005）。城市物质空间结构的变异会推动城市社会空间结构的变异，城市社会空间结构变异则会演化为城市物质空间结构变异的动力。城市更新主要表现为旧工业区、仓储区和城中村等的更新，强调城市物质空间内容的更新，注重盘活存量土地。城市更新会带来土地使用的两种基本变化：①土地使用功能和土地使用性质的变化；②土地开发强度的变化。这两种变化进而派生出土地使用其它方面的变化：城市物质空间结构、人口特征、资金流、信息流等的变化，这些变化正是城市空间变化的重要内容。就城市更新对城市空间结构的影响而言，它在更新城市空间结构的同时，通过更新土地使用功能、土地开发强度、地价、房价和产业进驻门槛等，实质上重构了城市功能布局、产业结构布局和人口布局，进而推动了城市社会空间结构“更新”。在这个意义上，城市更新成为城市空间结构变异的机制。本文将以深圳市旧工业区改造、仓储区改造和城中村改造为例，从城市空间结构的角度，探讨深圳市城市更新的主要类型、问题，并提出相关建议。1旧工业区改造1986年，深圳市政府在特区内确定了15个标准加工工业区。随着经济的快速发展，15个工业区不同程度进入改造和调整时期，构成深圳旧区重建的主要内容，工业区本身的功能和性质不能适应隐含在现时地域空间之下的“地利”变化（谭维宁，1999）。当前，这些原先较偏远的工业区已成为市中心区的组成部分，一些工业区在市场的推动下自发进行了改造。从旧工业区改造的实施过程看，旧工业区改造以产业空间调整为契机，推动了城市功能的分区和重构，在更新城市物质空间的同时，也推动了城市社会空间的变异。深圳市上步工业区改造具体展现了这一发展过程。上步工业区改造属于功能置换型改造。80年代中期，作为市政府最早确定的15个工业区之一，上步工业区开始起步，以生产电子、通信、电器产品为主，统一建设了一批标准厂房。当时，深圳的城市建设局限于罗湖老城区，上步片区尚属于城市外围，发展工业成为合情合理的选择。1992年以后，随着深圳城市高速增长和快速拓展，城市经济重心西移，市中心区、南山中心区的建立使“带状多中心组团”的城市结构逐步形成，上步片区由城市“边沿地区”迅速转变成为城市的“中心过渡地区”。同时，特区内的土地加速发生置换，工业纷纷外迁，而此时上步的电子专业市场已呈现出高度集约化的规模效应，为本地区带来了巨大的人流、物流和资金流。1999年，华强北商业街一期改造完成之后，立刻成为热闹繁荣的商业中心区，进一步促进了整个上步片区商贸服务功能的发展。目前，上步片区已云集了逾万家商业经营单位和纳税企业，汇集了电子、通讯、家电、钟表配套、服装百货、银行证券、宾馆酒楼、房地产等几十个行业，成为全市人气最旺的商业区之一（深圳市城市规划设计研究院，2006）。上步片区城市更新带来城市空间结构的变化包括：1）土地使用功能经过十余年的发展、改造，上步片区已经形成以零售商业为主，产业门类齐全的城市综合功能区。片区功能布局已经从行列式的工业区布局形态基本演变为商业区的功能形态，商业功能布局逐渐块状化、明确化（见图1）。行列式的工业区布局形态商业区布局形态图1:上步片区土地使用功能转化示意图2001年，华强北商业街区共有各类商业企业563家，电子通讯业销售额占到总体35%的比例，销售额凸现了该片区电子专业市场的特点。以2004年《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》的颁布实施和《上步片区发展规划》为背景，华强北改造声势更为浩大，数十个项目遍地开花，商业企业集聚的趋势更为明显，原先的工业土地使用功能通过各种方式置换出本片区，土地使用功能发生了根本性变化。表1：华强北商业街区经营单位统计(2001年.资料来源：华强北商业街管理委员会)功能置换的发生过程主要是市场推动的产物，受片区土地使用功能改变的推动，城市规划划定的工业用地性质越来越与片区土地的使用功能现状不符合，改变土地使用性质的呼声日益升高。“华强北130栋厂房能否换个身份证”日益成为该片区亟待明确的问题，2）土地开发强度1996年初，规划人员对上步片区内现状建筑进行了调查。调查结果显示，片区现状建筑面积和已批建筑面积达380万平方米，平均毛容积率为2.64。随着上步工业区推倒重建改造的持续推进，根据深圳市2001年的建筑统计调查，华强北（赛格大厦、经济大厦和电子大厦等所在地）市级商贸中心高密度街坊的空间分布最为集中。上步片区内5个街坊的容积率高于3.0，FT002-03-10街坊的容积率达到4.68（深圳市城市规划设计研究院，2004）。土地开发强度随建筑使用功能置换而迅速升高。表2：上步片区部分街坊容积率3）社会空间结构受片区产业结构变化推动，片区社会空间结构发生巨大变化。首先，改造过程中不断发生土地产权的整合和细分，土地使用的业主群体发生变化。同时，片区实际的经营主体也发生变化，华强北成为随产业而至的商人聚集地；其次，旧工业区改造成为劳动力迁移的搬迁机制，原先工人的集聚地变成为今天商业服务业劳动人群的集聚地；此外，华强北成为市级商业区后，日均人流量达到50万人次（节假日高峰70万人次/日）；最后，2004年，华强北商业营业总额达到230亿元，其中批发营业额120亿元（综合开发研究院，2006）。可以看出，片区内的人流、资金流、信息流等均发生了巨大变化，区域内人口的社会经济背景发生根本性变化。旧工业区改造通过更新城市的物质空间，重新调整了城市空间的利益关系，推动城市功能分区和重构，“更新”了城市社会空间。同时，随着资金流、人流密度的增加，则会引发新一轮的物质空间变异。当前，整个华强北商圈四处开花，整个片区进入旧城改造大开发阶段。从深圳旧工业区改造的现实操作情况看，存在三种改造方式，不同改造方式均推动了城市空间结构的变异：①产业集聚改造：通过在空间上对工业企业重新进行组合，增加了单位面积上工业企业的数量，提高了工业园区的就业人口密集度和资金密集度，提高了工业区土地的开发强度，加速了城市社会空间同质人口的分化和组合的速度，增强了工业区内就业人口的均质化和不同工业区之间就业人口的异质化。②产业升级改造：此种改造模式直接提高了工业园区企业的进驻门槛，通过产业的高级化提高了企业的技术密集度和资金密集度，用技术、资本替代劳动力。企业对劳动力素质的要求提高，就业群体发生转变，不同社会经济背景的就业群体相互替代，城市社会空间发生变异。③功能置换改造：工业用地功能置换为商业、办公或者居住等其它类型的用地功能，城市重新进行功能分区。功能置换带来土地使用功能、使用性质的变化，进而带来土地开发强度的提高。随产业变动，就业类型发生变化，新的社会经济背景的就业者替代了原先的就业者。当前，在城市建设规模快速扩展的背景下，深圳市特区内工业区纷纷进行产业升级或者功能置换的城市更新，城市空间结构发生了巨大变化。特区内工业产业不断向特区外转移，则推动了特区外工业区的产业集聚。在工业区不同改造方式的作用下，土地使用功能、土地开发强度和城市功能分区结构不断发生变化，推动城市空间结构不断进行分化组合。2仓储区改造深圳老的仓储区比较少，主要分布于特区内的笋岗—清水河、南山曙光地区以及一些工业区附近。如今，随着特区内城市建设的全面铺开，这些仓储区也不同程度地进入了更新改造的阶段，笋岗仓储区的表现尤为明显。笋岗仓储区位于罗湖区的中北部，自1982年开发建设，至今已建成大型仓库80多栋，总建筑面积90多万平方米，临时堆场约5万平方米。1995年之前，该片区作为全国最大的多功能现代化仓储区和全国首个出口监管仓库而闻名海内外，年货物吞吐量最高时达400～500万吨，被称为“中国第一仓”，片区功能以仓储配送为主。随着深圳特区经济的飞速发展，昔日位于城市边缘的笋岗仓储区已成为深圳市的城市中心区和未来商业的黄金地段。特区内地均产值不断升高，仓储业体现不出片区土地的实际开发价值。1996～2005年，笋岗仓储设施使用功能逐步发生改变，展示、交易的商业功能逐渐成为片区的主导功能，仓储配送功能逐渐弱化。1）土地使用功能笋岗仓储区共有仓储用地73公顷，占片区用地比例32.2%。如今，实际发挥仓储用地功能的用地面积等于或小于仓储用地面积的20％。在笋岗片区建筑功能的分布上，1995年以前，片区75%的建筑面积用于仓储。当前，用于仓储的建筑面积只占到片区建筑总量的20%左右(见图2)。图2：笋岗仓储区功能转换示意图以笋岗仓储区2003年的分类别收入为例，仓储业收入只占到片区总收入10%左右的水平，以专业市场为主导的批发零售业占到63%的绝对优势(见图3)。仓储区虽然仍然保有仓储的土地使用功能，但是仓储用地的主体使用功能已经转移为批发零售业的商业使用功能。同时，随着土地使用功能的改变，土地使用性质的问题日益凸现出来。2）土地开发强度不同产业对土地开发强度的要求存在差别，导致片区内仓储配送功能区建设容积率和专业市场功能区容积率存在差别。专业市场及物流功能区容积率为2.18，单纯的物流功能区容积率为1.49（深圳市城市规划设计研究院，2006）。此外，为了挖掘片区内土地价值，片区内企业存在提高容积率的需求。自该片区法定图则2001年颁布至今，片区内共有6块宗地申请修改法定图则，修改的着眼点均是提高容积率。图2，笋岗仓储区建筑功能分布3）社会空间结构笋岗仓储区仓储业逐渐弱化，专业市场为主导的批发零售业逐渐成为片区产业发展的主流。一方面，改变了片区社会空间里的业主和经营主体构成；另一方面，则改变了片区社会空间里的就业者构成。由于以专业市场为主体的批发零售业替代仓储业是一个连续的过程，现状的业主、经营主体和就业者主要由三部分构成：①一直经营仓储业的业主、经营主体和就业者；②原先经营仓储业，现今经营批发零售业的业主、经营主体和就业者；③新进入片区经营批发零售业的业主、经营主体和就业者。同时，随着专业市场为主体的批发零售业的兴起，资金流和人流的密度增加，改变了仓储业带来的相对同质的人口结构，人口的异质性显著增加，其社会经济背景发生了巨大变化，重组了片区内的社会空间结构。3城中村改造深圳城中村（旧村）改造坚持“区别对待、分类指导”的原则，采取综合整治和全面改造两种方式。综合整治是在现状的基础上改善空间，空间结构变化较小。推倒重建则会带来城市空间结构的根本性变化。以下主要讨论采取推倒重建改造方式的城中村改造。1）土地使用功能城中村改造根据所处区位的不同具有不同的改造方向：居住改为居住功能或者居住改成商贸、商业娱乐及配套设施等功能。城市中心区地带，往往会控制居住改居住的改造行为。比如罗湖区的商贸中心地带，严格控制居住建筑面积的比例必须少于70%，住宅类建筑严格控制为都市白领或第三产业从业人员服务的小户型公寓（顾正江、陈敦鹏，2006）。就居住改居住的城中村改造而言，不发生土地使用功能和土地使用性质的变化。而居住改为商贸、商业娱乐及配套设施等功能的改造项目，则推动了土地使用功能和土地使用性质的根本性变化。2）土地开发强度城中村现状土地开发强度是在原村民主导下、寻求房屋出租利润最大化的结果。城中村改造后的土地开发强度，则是在政府规划指导下、综合考虑城市市政、环境承载力和配套设施供给等因素下确定的。因此，城中村改造前后土地开发强度会发生变化。从实施改造的具体项目看，改造后的建筑覆盖率、绿地率和容积率均会发生变化。比如，罗湖区的渔民村旧村改造项目，由于村民一窝蜂地加层抢建，先后建成私建楼房33栋，改造前建筑容积率为6.16。改造后