高校接受法治质疑引起的法律思考

ｓｕｎｓｈｉｎｅｓｕｎｓｈｉｎｅ[文章编号]1671—8178（2003）03—0054—04高校接受法治质疑引起的法律思考谈玲（武汉大学，湖北武汉430072）[内容摘要]文章从高校处分权的性质分析入手，系统分析了在行政诉讼中高校败诉的原因，在此基础上结合实践提出加强高校处分权的法律监督、严格规范高校行政职权的行使程序、加快完善高校配套立法等改进措施，以提高高校管理效率、降低管理成本。[关键词]高校诉讼；处分权；正当程序；法律监督[中国分类号]DF3[文献标识码]A1999年的田永诉北京科技大学案（考试作弊被勒令退学、毕业时学校拒发学位证），1996年的刘燕文诉北京大学案（学校拒绝颁发博士学位证书），2003年重庆女大学生怀孕被开除[1]案等一系列案件将高等学校推向法庭，成为行政诉讼的被告方。尤其是在“田永案”和“刘燕文”案中，法院判决高等学校败诉，这在社会上引起广泛的关注和热烈的讨论。那么，作为行政主体的高等学校在行使行政权或公共管理权力的时候，为何会在行政诉讼案件中败诉呢？今后应该采取那些积极有效的措施？本文试就此进行探讨。一高校处分权性质分析英国学者帕金曾进说过：“大学对一切都进行研究，就是不研究它们自己。”此话虽有偏颇，但是随着越来越多的高校诉讼，却不得不让我们对新形式下高校的角色进行审视和研究。高校是具有法人资格的社会组织，它从事着国家规定的教育这项公共利益活动，并接受国家的监督和控制；同时它也具有相对独立性，享有一定的教育权。从我国高校的法律特征看，高校正好与国外的非营利性社会组织具有相同特征，它们享有社会权力，承担公共服务事业管理，为社会提供公共服务。因高校的教育权是依教育法而取得，而非宪法或者行政组织法，显然，高校不是行政机关，而是授权性行政主体。学校拥有一定的公权力，可以对学生行使处分权。有的学者认为，根据我国《教育法》第28条规定“学校及其他教育机构行使下列权利：……（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”，以及与此相适应的，该法使用了“义务”而没有采用“职责”一词，因此就现行法律规定而言，它并不是一种行政权。我们认为，《教育法》第二十八条授予学校和其他教育机构九项权利，虽然法律在这里使用的是“权利”而不是“权力”，但这里的权利有些具有权力（行政权）的性质，例如，第三项的招生权，第四项的学籍管理和处分权（主要指其中的开除学籍权），第五项的授予学业证书（包括毕业证和学位证）权等即具有行政权力的性质。高校自主权是政府逐渐下放对高校的部分支配权而形成的，它是一种必须根据公认的合法性原则及合理性原则行使公权力。因此高校处分权是一种行政权。高校基于公权力而对学生作出的诸如是否颁发学位证、毕业证或者剥夺学生受教育权等等影响学生重大利益的处分而引起的争议，学生向法院提起行政诉讼进行救济。二高校败诉原因的分析高校在行政诉讼中败诉的原因，我们认为可以从以下几个方面进行分析。（一）高校制定的校规校纪与相关法律、法ｓｕｎｓｈｉｎｅｓｕｎｓｈｉｎｅ规、规章相抵触实践中很多情况下，法院判决高校败诉的理由之一就是高校作出公共管理行为的依据与上位阶的法律、部门规章相抵触，如“田永案”中法院认定校方自定的“凡考试作弊者，一律按退学处理”的规定，与部门规章《普通高等学校学生管理规定》第29条规定相抵触，并且认为校规“对考试作弊的处理方法明显重于《普通高等学校学生管理规定》第12条的规定”，“重于”就意味着超越或者抵触，因此校规是不合法的。应当承认，长期以来，高等教育内部一直适用自己的规章制度，比如一些高校率先提出现在还在执行的“学生作弊一律开除”，并没有学生对此提出质疑。随着人们维权意识的提高，越来越多的人开始寻求法律手段解决问题，因此学生告学校的情况也屡屡出现。目前我国法律没有明文禁止高等学校就学籍管理、学历证书及学位证书的发放方面制定实施细则，相反却授权高等学校包括有学位授予权的单位制定相应的实施细则，因此象北京大学就有权制定相应的实施细则，其制定的《实施细则》里面对于比规章更高要求的规则，学校并没有提供相应的救济机制。根据《实施细则》第21条第2款规定博士毕业证书与博士学位论文是否被最终审核通过直接挂钩，对此既缺少合理的程序来支持，又欠缺切实有效的机制提供救济。虽然这在合法性方面没有多大瑕疵，但是在合理性方面则存在严重的缺失。很多高校根据法律法规都制定了本校的学生违纪处罚条例，规定学生哪些行为属于违纪行为，这些违纪行为应该受到什么处罚，但学校的规定也给人反驳的理由：现行法律法规中没有规定的处罚，学校依据内部规定就可以处罚吗？谁来认定内部规定某些表述的合法性？如果高校在自定校纪校规时不符合上位阶的法律、法规的原则和精神，忽视了对学生合法权益的保障，不能在学校权力和学生权利之间寻求一种平衡，那么高校败诉也是在所难免的。（二）高校作出的处分决定违反了正当程序的要求高等学校进行教育行政活动应依法管理，学校不仅制定校规校纪应符合法律的规定，而且行使正当权利也要符合法定程序。但是高校的行政职权长期疏于程序制约。如“田永案”中，学校的退学决定和学籍变更通知没有直接向田永宣布、送达，没有履行必要的、正当的程序。“刘燕文案”中，北京大学学位评定委员会在对刘燕文的博士论文进行审查时，采用的是实质审查。但根据有关法律法规规定，学位评定委员会只能对已通过的论文进行程序性审查。而且在北大作出不予授予刘燕文博士学位的决定后，既没有告知刘燕文，也没有听取他的的陈述和辩解；也未将决定向刘燕文实际送达，实际上这对他辩解权和知情权的剥夺。因为必要的行使和正当的程序是决定学校退学处理决定是否生效的必备要件之一，这个问题和缺陷如果不及时加以解决和弥补，一旦发生纠纷，学校就会陷入被动并承担败诉的风险。（三）教育行政立法的滞后虽然我国的立法机关或经授权立法机关在教育立法方面加快了步伐，颁布了不少涉及教育行政管理方面的法律、法规和规章，但是还是存在很多问题。一是一些适应飞速发展的教育行政管理方面的实体法还未出台；二是一些教育行政法律、法规条款规定比较原则，该制定的实施细则没有制定；三是一些行政法律、法规对行政程序规定得不够完善，使得高校的很多处理行为缺乏规范化。另外，根据《教育法》的规定，学校有权按照规章自主管理，有权对教育着进行学籍管理，实施奖励或者处分；受教育者应当遵守所在学校的管理制度[1]在法律授权高校自定规则的情况下，没有对高校在多大的授权权限内制定规章作出明确规定。因此高校在进行行政管理的过程中，自由裁量的幅度很大，往往带有很大的随意性，产生适用法律、法规不当的错误，这也造成了高校适用时处于被动地位。另外，现行法律对学生权利的模糊规定不能满足高校学生法律意识觉醒时对权利内容的具体要求。现行法律对学生具体权利，包括公民权利在教育教学中的细化内容没有明确表示，而对学校的各项规章制度予以充分肯定。如整个《高教法》第六章“高等学校的学生”的以下七项条文内容主要是对高校学生那个行为的规定，而对学生权利仅以一句“高等学校学生的合法权益，受法律保护”带过。除去《高教法》、《教育法》，现行法律专门保护学生权利的法规是凤毛麟角，学生对校方处分不服拥有的申诉权，在目前实际操作过程中仍难以实行。故随着法治的不断发展，ｓｕｎｓｈｉｎｅｓｕｎｓｈｉｎｅ学生维权意识的不断提高，在发生了教育纠纷时就更倾向于选择法院诉讼这一最后的司法救济，将高校推向法庭。三努力减少高校败诉现象的改进对策我们认为要逐渐消除高校在行政诉讼中案件中败诉现象，合理、合法解决学校权力和学生权利冲突问题，必须采取以下一系列的综合改进措施。（一）加强高校处分权的法律监督，完善高校管理的法律秩序1、加强高校处分权的法律监督。从目前发生的学校诉讼案来看，高校做出处分决定的法律依据大都是《教育法》、《普通高等学校学生管理规定》，但是这些法律并没有具体规定高校处分学生的条件和程序，相反，只是强调高校处分权的实施是法律笼统授予高校的法定职权。如《教育法》第28条、第43条就很原则地规定了学校拥有对受教育者进行学籍管理、实施处分的权力以及受教育者负有遵守所在学校的管理制度的义务，至于学校应当如何具体实施该处分则避而不谈。立法概括性空白授权[4]的缺陷，导致了现实中高校处分权行使的混乱。面对现实，学者们都大声疾呼要加强对高校处分权的监督和对当事人的救济；而面对法律，恐怕没有谁能够制约高校这种不合理却合法的处分行为。如何解决这一制度与现实之间的巨大反差呢？我们认为，可以从以下几方面尝试：首先，相关的法律、法规、规章中应当明确规定对那些事项高等学校不得再制定规则，对那些事项高等学校可以制定更高标准或更严标准的规则，并且应当规定出此类更高或更严的标准不得超过一定的低限。其中对于学校对学生的强制退学等剥夺学生受教育权的行为须有法律依据，应当适用法律保留，即由立法者以法律规定。其次，高等学校制定的规则必须清晰、明确，不得通法律、法规、规章相抵触，不得违背法律、法规、规章的原则和精神，不得违背正当程序。再次，高等学校若制定了更高标准的规则，应当有相应的救济途径。2、把高校内部管理秩序纳入司法审查的范围。高校的内部管理秩序受到司法审查，是由行政诉讼对受教育者的合法权益提供司法救济而引起的。1999年“田永案”根据《行政诉讼法》的有关规定，把高校实施公权力的行为视为行政行为而纳入到行政诉讼制度的监督范围，从而开辟了对高校内部管理行为进行司法审查的先例。由“田永案”所反应出来的一个突出问题是高校内部管理秩序的失范。学校管理中的一些重要环节，由于缺乏符合法治精神的必要程序、科学的规范以及应有的保证制约机制而经常发生一些不该发生的问题。如果高校的内部管理秩序不按照法治原则进行整治和规范，学校的“被告”和败诉将是经常性的。对高校行使公权力的司法审查，不仅在实际应用是可以保障权力相对人的合法权益，而且由于司法审查的存在，势必对高校管理人员产生一种心理压力，可以促使他们更加谨慎的行使权力，规范管理行为，自觉地按法治精神办事。（二）严格规范高校行政职权的行使程序正当程序已经成为目前学生在政府和高校的教育管理活动中主张权利的一项重要内容。施瓦茨认为“根据正当程序要求，在学生因其不轨行为而被公立学校开除以前，必须给其通知并受审讯（即听证）的机会……。法院一旦确认，正当程序条款适用于公立学校作出的开除学生的决定。”[5]在法院已受理的高校诉讼案中，“程序瑕疵”是普遍存在的问题。为了避免管理运行的无序性和随意性，在高校管理工作中建立科学、合理、严格、公正的程序机制是极其重要的。没有正当程序，受教育者在学校中合法的“请求权”、“选择权”和“知情权”都难以得到维护，而且“事后救济权”也得不到保障，更谈不上对人的公正。在教育行政管理领域引入正当程序原则势在必行，其既能为学生合法权益提供切实有效的保障，也能保障高校管理的顺利进行。具体来说，包括通知、送达、听取申辩、告知权利、举行公开和公正的听证会等一系列程序，特别是作出开除、勒令退学、不颁发毕业证、不授予学位等这类严重影响相对人权益地行为更应该建立听证会制度。当然，其中每一项程序又有许多具体要求，如听证程序中主持人和调查人分离，申请有利害关系人员回避等。对于不同的事项，具体程序要求又有所不同。这样才不会使教育行政管理成为行政程序的一个盲区。随着我国《行政程序法》的出台，将会给我国高校行为提供更为规范的程序原则、精神和模式。正当程序原则的确立，必将极大地完善教育领域地相关制度，使之更为公正、合理。因此在高校管理工作的每一个环节上，都应有符合法制ｓｕｎｓｈｉｎｅｓｕｎｓｈｉｎｅ精神的程序方面的规定。（三）加快完善高校配套立法，抓紧清理修订，提高立法质量随着高等教育事业的飞速发展，20年前制订的法规不可能完全符合现在的形势。加之新的法律法规不断出台，法律法规打架的事，在高等教育领域也屡见不鲜。因此，教育领域的法律法规如果不进行相应修改以适应社会的发展，一旦学生告学校，学校自认合理的事可能也会败诉。目前，教育配套立法严重滞后。如《高等教育法》在一些条款中留有授权性地规定“按照国家有关规定”、“依法”等等，但是在实施中