法律之下的高校校规思索

法律之下的高校校规思索高校校规是高校为了组织和管理各项工作,按照一定的程序制定的,在全校范围内具有普遍约束力的规范性文件的总称。它是各个高校进行内部管理的依据和准则,也是各个高校提高管理水平和效率的有效手段。在依法治教的大背景下，各高校制定的校规是否具有合法性、法律效力如何，成为制约和影响高校管理行为合法性的重要问题。事实证明，近年来不断增加的高校与教师、学生之间的法律纠纷，有相当多的是因高校校规而引起的。因而针对校规与法律之间的关系必须进行探索。一、高校校规高校校规与教育法规、教育行政规范不同。教育法规是由国务院、教育部有关地方国家权利机关及有关地方人民政府针对各自管辖范围内的教育行政事物所制定的行政法规、地方性法规、部门规章及地方政府规章。如《社会力量办学条例》等。此类规范性文件是高校行政法制体系的重要组成部分,是高教行政权所必须遵守的规则。位阶低的法律、法规或规范性文件不得与位阶高的法律、法规相抵触,这是法学中的一项基本原则。在依法治教的大背景下,各高校制定的校规是否具有合法性,法律效力如何,成为制约和影响高校管理行为的重要问题。事实证明,近年来不断增加的学校被诉和学校败诉的事实,有相当多的是因为高校校规的不合法而引起的。二、在依法建国、依法治国下的校规高校校规,作为依法治校的实践之路,自身首先要符合法治理念,体现为高校校规实体的合法性和程序的合法性。(一)高校校规的实体合法性高校校规的实体合法性包括两方面内容,第一,实质方面的合法性,包括高校校规的内容应不与上位法的规定相冲突。高校校规规范高校的日常管理活动,涉及高校、教师、学生三方主体,对三方主体的权利义务的界定首先就必须遵守上位法的规定,不得与上位法相冲突。关于什么是冲突,我国立法法中没有明确的规定,但有立法法专家指出,以下几种情况应当属于“抵触”:(1)上位法有明确的规定,与上位法的规定相反；(2)虽然不与上位法的规定相反,但旨在抵消上位法的规定的,即搞“上有政策下有对策的”；(3)上位法没有明确规定,与上位法的立法目的和立法精神相反的；(4)违反了立法法关于立法权限的规定,越权立法的;(5)下位法超出上位法规定的处罚的种类和幅度的。符合上述五项中任何一项的,都可以认为是与上位法相抵触。［1］就高校校规而言,就是高校校规不得与上位法的明确规定相反,不能规避上位法的规定,不能违背上位法的立法目的和立法精神,不得越权立法,不得制定超出上位法规定的处罚种类和幅度的处罚规范。高校的一般规范性文件也不得违反该校章程的规定。第二,形式方面的合法性,指高校校规的内容属于合法的授权范围。高校校规所涉事项应属于高校依法享有管理权的范围之内,否则属于越权管理,无效。确定我国高校管理权的规定主要有《教育法》、《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等。如《高等教育法》规定:高等学校可以制定招生方案,自主调节系科招生比例；可以依法自主设置和调学科、专业；可以根据教学需要,自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；可以自主开展科学研究、技术开发和社会服务；自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作；自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；自主评聘教师和其他专业技术人员的职务,调整津贴及工资分配,等等。《普通高等学校学生管理规定》则规定了高校对学生在校学习期间的各类行为的管理权限。高校校规的内容不得超出这些授权的范围。(二)高校校规的程序合法性依法治校要求高校校规的程序也应合法。法治保障正义的实现需要实体正义和程序正义。程序的作用在于“程序一方面可以限制行政官员的裁量权、维持法的稳定性和自我完结性,另一方面却容忍选择的自由,使法律系统具有更大的可塑性和适应能力。换言之,程序具有开放的过程和紧缩的过程；随着程序的展开,参见者越来越受到-程序上的过去。的约束,而制度化的奇迹也由此形成。程序开始于高度不确定状态,但其结果却使程序参加者难于抵制,形成一种高度确定化的效应。因此,如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话,那么,程序可以作为其制度化的最重要的基石。”［2］高校校规要保障依法治校的实现,使教育的发展不因个人独断而左右时,就要建立完备的合法化的程序。高校校规的程序合法性首先是高校校规的制定、修改程序合法,分为高校章程应遵循的程序和一般规范性文件应遵循的程序。其次是高校校规的实施程序合法。高校校规不是纸上的校规,校规应予实施,实施应遵守规定的程序。以违法的方式执行法律的规定也是对法治的败坏,实施程序应当坚持公平、公正、公开的“三公”原则。再次是高校校规的监督程序合法。没有监督,仅依赖于执法者对法律的信仰自行执行法律,是不成熟的法治。法治不仅是对被管理者依法而治,更主要的是对管理者依法而治,要求管理者按照法律的规定执法,否则将产生不利的效果。高校校规不仅要依法规范高校管理行为,还要限制高校管理者的权力,监督其依法行使管理权。三、我国高校校规的现状及其原因第三部分比较适合放在第二部分之前，先进行现状的分析，然后把原因部分和第二部分进行糅合，作为成因分析部分。第一，高等学校法律地位的转变,造成高校校规合法性的缺失。在计划经济体制时期,我国高等学校是国家教育行政机关的延伸,高校和学生之间是一种纯粹的内部行政管理关系,是一种简单的命令与服从的关系,只要借助于行政命令或手段就能调整两者之间的关系,无须通过法律来确定各自的权利、义务关系。校规理所当然地成为了“尚方宝剑”。我国《教育法》、《行政诉讼法》和相关司法解释都没有规定高校的内部管理行为可以诉讼。而且在法学界关于学校是否具有行政主体资格一直存在着争议,所以一直以来,在司法实践中关于学生诉学校的案件,法院在受理上说法不一,有些法院采取积极的态度解决此类案件,有些法院干脆就不理,以不属于法院受案范围为由,驳回当事人的起诉。所以高校校规的制定,高校对学生的管理,长期以来被排斥在司法审查之外,这样就必然会出现高校不是依法治校,而是依校规治校。在市场经济体制下,高等学校按照国家的法律法规,代表国家或者受国家委托,对学生教育的有关事项进行管理,具有行政法律关系性质,双方主体地位是不平等的。同时学生自费就学,自主择业,学校收取费用,提供服务(如提供学习环境,食宿等),双方形成这种关系是民事法律关系的性质。从这层意义上看,二者的主体地位又是平等的,属于私法性质。正是由于这种双重法律关系的特殊性,才使得高校校规的制定与执行显现出进退维谷的复杂性与困难性。学校与学生间往往各执己见,前者坚持以管理者自居,可以发布校规校纪,认为自己有权管理,而后者则认为自己的某些合法权益受到了侵害,应享受的权利没有享受到,作为平等主体之间的平等地位没有体现到,二者相持不下,矛盾纠纷由此升级,最终不得不诉诸法律,对簿公堂。所以说,高校法律地位的转变,是高校校规合法性缺失的根本原因。第二、在思想上没有建立牢固的依法治校的思想,没有认识到高校校规作为依法治校的实践之路的重要价值。许多学校的领导法律意识不强仅仅是把法律挂在嘴上，即使是在思想上肯定依法治校的,也未能将依法治校的理念落实到高校校规上,体现为,很多高校在落实依法治校时,忽视高校章程,仅仅重视各类一般规范性文件的制定与实施,片面认为只要高校的管理行为有高校制定的各类规章即是依法治校。殊不知欠缺高校章程规范的规范性文件仍充斥着任意性和偶然性。很多高校的规范性文件仅是某个管理机构的个别领导者思想的体现,换了领导,思想认识不同,就对相关的规范性文件加以修改或重新制定一个新的规范性文件,依据新的规范性文件实施管理行为。这种情况下的规范性文件只是打着依法治校的幌子,实际仍是个别领导的专治,只不过将专治从具体的个人专治、显性专治演化为抽象的规则专治、隐性专治,给专治披上了法治的外衣。第三、在程序上,我国高校校规的制定、颁布、实施、监督程序都不被重视。这是我国“重实体、轻程序”的传统思想的体现,也是我国几千年来人治思想的影响。高校校规的制定往往是制定机构参考已有规定,结合学校情况直接制定,并无广泛的意见征询程序,审议程序也是在小范围内进行,甚至制定机构的领导无视审议参与者的反对意见,个人独断通过校规审议稿,直接下发实施。在生效程序上很多都是立即生效,不给被管理者调整自己行为的机会。如有的高校在教师评职称之前的一个月提高职称评定的条件或者科研成果评价标准,不能及时引导教师的科研行为。更有甚者,有的高校的规范性文件具有溯及力,可以追溯到该文件制定之前的行为,严重违背法治原则。高校校规设置的一些监督程序形同虚设,有的则根本没有规定。如高校陆续肯定学生可以复查试卷,并规定了相应的程序,但往往将复查的内容限定为加分是否正确,不包括评分是否符合评分标准,复查的人员限于相关的校方管理者,学生本人只是提出申请,等待校方复查结果,却不能看见自己的试卷,就别提他人的试卷了。这种将学生隔绝于外的复查制度只能是名义上的复查制度,以牺牲公信力为代价保障评卷行为的不可非议性。此外,很多高校未规定学生被处罚后学生可采取的申诉机制,或者对其语焉不详而无法操作。至于不相关的主体更不了解具体管理行为的实施过程而无法进行监督。第四、校规与法律相抵触。在高校管理者心目中,普遍存在一种从严治校的理念。在这一理念指导下，一个重要举措便是从严制定校规。这些校规与有关法律及教育行政部门的规章相比，对学生的标准更高、要求更严、处理也更严,形成了对法律法规的“超位”。超位即不一致,即与法律法规不符。例如,将本科的毕业资格或学位资格与大学英语四级挂钩；对在校期间受记过处分的学生限制其毕业分配方向；规定凡考试舞弊者,一律按退学处理等,这些规定与1990年原国家教委制定的《普通高等学校学生管理规定》相比,明显地是从重从严了。如果由此而发生纠纷乃至诉讼,学校难免陷入被动承受败诉的风险[3]。但一些高校管理者却片面从严格管理、严肃学风出发,对这些规定“坚定不移”,而且这一做法往往被作为正面典型或经验在推介和宣传。这值得特别引起重视和警醒。位阶低的法律、法规或规范性文件不得与位阶高的法律、法规相抵触,这是法学中的一项基本原则。应当说,学校无权对学生作出比相关法律、法规、规章规定更重的处分。诚然,各个学校本身存在差异,且各校为其声誉、生存及学校将来发展着想,对学生的某些方面作出一些特殊的要求,似无可厚非。但这里引发的另一个问题是:学校提高对学生的要求,实际上仍然是对于学生的一种“不利”规定。因此,学校不能无限制地提高其要求,否则,极可能造成对学生权益的严重侵犯。我们认为,高校所制定的校规必须明确、清晰,不得同法律、法规、规章相抵触,不得违背法律、法规、规章的原则和精神。如要制定更高的标准,应有相应的权利救济。以上所列高校校规中一些与法律法规不相吻合之处,客观地讲,仅是现今高校中具有较强共性的问题。如果单就某一所学校的校规所言,细究起来,可能缺失更多。要从根本上解决这些问题,除要依照法律、法规对校规进行积极的修改、完善外,更重要的是必须从观念上转变。首先,在思想意识上肯定并信奉高校校规是依法治校的实践与保障,是促进我国高等教育发展的重要途径。这一观念的树立一方面可以通过思想教育来实现,包括对领导者进行法治教育、法制宣传和校规教育,使其充分认识到校规的重要性；也包括对高校内的其他群体,如行政工作人员、教师和学生,进行法治教育、法制宣传和校规教育,提升其法治意识,使其知校规、懂校规、守校规并监督校规的制定与实施。另一方面,思想意识的进步还需要外部力量的约束。在我国的《高等教育法》中应明确高校校规的地位和作用,明确高校校规分为高校章程和一般规范性文件,明确高校章程对一般规范性文件的约束力,明确高校章程的制定、审议、表决、颁布、实施的基本程序规则,明确违反上述规定的不利后果。其次,建立保障高校校规内容合法性的制度。可以从三方面入手,第一，在高校设置法制办公室,负责参与、协助校规的起草和审议,表决、颁布和实施校规,审查本校校规是否违法。第二,由高校行政主管部门定期颁布高校校规合法性指导意见,建立白色规范模板,