加工贸易政策调整给海关监管工作带来的影响及对策研究

加工贸易政策调整给海关监管工作带来的影响及对策研究改革开放30年来，我国加工贸易已连续多年占据外贸进出口总额的“半壁江山”，成为我国外向型经济发展的重要支柱。随着形势的发展，旧的加工贸易模式已开始对我国产业结构升级、外贸顺差、资源环境等方面带来负面压力，为了更好的提升产业竞争力，有效参与国际分工，国务院自2006年以来对我国外经贸政策做出了一系列重大调整。本文在阐述我国加工贸易政策调整的背景和目的基础上，分析了政策调整后，海关监管工作面临的新问题，并就新形势下海关如何适应政策调整、促进加工贸易发展提出对策和建议。一加工贸易政策调整情况简述2006年以来，国家加大对加工贸易政策的调整力度：2006年国家五部门联合发出通知，调整部分出口商品的出口退税率，同时增补加工贸易禁止类商品目录，明确将取消出口退税的商品列入加工贸易禁止类目录，对列入加工贸易禁止类目录的商品进口一律征收进口关税和进口环节税；2007年商务部、海关总署发布第44号、110号公告，又新增了加工贸易限制类商品目录和加工贸易禁止类商品目录，主要涉及塑料原料及制品、纺织纱线、布匹、家具等劳动密集型产业，并对部分地区开展限制类商品加工贸易的企业实行保证金台账“实转”管理。目前，已有累计2300个左右税号商品列入加工贸易禁止类目录，将2247个税号商品列入加工贸易限制类目录，实行严格的担保制度，以上合计4547个税号的加工贸易禁限类商品，已约占海关全部税号的37.8%。受此政策影响，加工贸易和一般贸易增长态势、方式构成逐渐变化，加工贸易的出口增速、限制类劳动密集型产品出口增速均显著回落。2008年1-6月，我国加工贸易进出口5096.8亿美元，比去年同期增长15.5%，占同期我国进出口总值的41.3%。其中，出口3218亿美元，增长16.6%，增速回落4.9个百分点。受2007年加工贸易禁止类、限制类目录连续扩大影响，纺织服装、鞋类、玩具、家具、灯具、塑料制品、箱包及寝具等8类传统轻纺产品在加工贸易出口总额中的比重已由去年同期的12.2%下降至11.1%。总的来看，政策调整的目的可概括为“限制与发展”。“限制”就是要通过出口退税、加工贸易、海关监管等一系列政策调整的相互配合，提高加工贸易准入门槛，减少顺差，降低顺差过大给国民经济发展带来的不利影响，限制或禁止“两高一资”产品、低附加值加工贸易产品的进出口，落实科学发展观，缓解当前的资源和环境压力；“发展”就是要通过调整加工贸易产品结构，以一定的政策激励等方式，促进加工贸易转型升级和梯度转移，推动其健康发展。“限制”的目的在于“发展”。二加工贸易政策调整给海关监管工作带来的影响与新风险加工贸易禁限类商品政策确实取得明显成效，被限制商品进出口出现了大幅下降，符合逻辑，但也要认识到调整背后的规避政策行为也肯定存在。可以预见，国家今后还将进一步出台新的限制类目录等加工贸易政策调整措施。目前，海关对保税业务全过程监管链条尚不完整，加工贸易保税监管客观上也存在着涉税少的特点，在以税收为“轴心”、强化综合治税的工作背景之下，加强对监管的目的性、操作的规范性和核查的有效性等问题和政策执行情况及其现实影响的研究，是发挥海关职能作用的重要实现形式。总结政策调整后对海关工作的影响与风险有以下几点：（一）已从事加工贸易的企业停产、倒闭、收缩或撤离情况急剧增加。以韩资企业集中的青岛关区为例，2003年以来青岛市涉嫌非正常撤离的韩资企业143家，大部分为经营皮革、纺织、玩具、仿真首饰生产等劳动密集型的加工贸易企业，2007年非法撤离的企业多达87家，占2003年以来撤离企业总数的60.8%；香港大珠三角商务委员会对珠三角港资企业进行的调查预测也显示，政策调整后，将有超过10000家在珠三角投资的港资企业可能停产或收缩。这些停产、倒闭、收缩或撤离的企业中，部分企业为了尽量挽回损失或保证利益，可能会采取倒卖减免税设备或保税原料、人去楼空等不法手段逃避海关监管。如企业擅自撤离，甚至在撤离前将料件非法变卖，则会造成税款大量流失，影响减免税设备监管安全。（二）为应对生产经营困难，企业可能采取伪报品名或低报价格等手段以减少保证金对企业资金周转的影响。2007年商务部、海关总署第44号公告发布后，企业为逃避商品属于加工贸易限制类商品范围的监管，可能采取伪报商品品名的方式来避免保证金台帐“实转”，同时，部分企业可能采取低报货物进出口价格等方式来降低限制类商品的备案价格，从而达到不缴纳或减少缴纳保证金总额的目的。例如，现场业务处就曾发现有企业有意隐瞒加工贸易限制类进口原料不锈钢带的规格，以减少保证金缴纳的金额。（三）有效监管与高效运作、工作任务日益增加与管理资源相对不足的双重矛盾带来的压力日趋突出。加工贸易监管一是过程纵向监管周期长，加工贸易从进口料件到出口成品在国内保税运作的期限较长，海关需要跟踪监管企业进口、加工生产、出口的全过程；二是横向监管范围广，加工贸易保税运作空间较广、环节较多，海关需要掌握企业保税料件外发加工、结转等全面情况。监管过程中明显不足的人力应对高标准、高强度的工作，势必削弱海关监管力量、降低工作效率甚至有可能在某些环节出现管理失控，对外造成不良影响。（四）中小外资企业生存压力加大，引发海关监管风险政策调整后，劳动密集型的来料加工制造企业转型期的研发成本、环保成本、人力成本均有增加。“两税并轨”使外资企业和内资企业处于同一竞争水平上，降低了其与国内企业竞争的比较优势，中小出口型企业的利润空间进一步压缩。以一家年出口额1亿元人民币的中型加工贸易纺织企业为例，其进口料件费用约占65%-70%，即该企业一年的进口额大约在6500万元-7000万元左右，据此估算企业一年需要缴纳的保证金大约在600万元上下，这些资金一般会被占压3个月-6个月。大企业有时可采用银行保付保函代替现金缴纳保证金，但目前的实际监管中，中小企业就很难获得这类担保。（五）中央与地方加工贸易政策的不配套，影响海关政策执行力。由于加工贸易在促进出口、带动产业升级、提高地方财政收入等方面的积极影响，我国各级地方政府在经济政策和行政管理方面给予了各种优惠措施，加工贸易政策与招商引资政策的紧密结合，是造成加工贸易发展的最重要推动力量。一段时期以来，各地政府竞相制定比其它地方更加优惠的招商引资政策，纵向曲解了中央政策，横向造成地方间的恶性竞争。海关又处于服务地方经济、执行国家政策的地位，有时处于两难境地，各种政策制定初始的不完备、不统筹又反过来影响了海关政策的执行力、抑制了配套产品的生产、或者对技术转移和外溢构成障碍，直接造成目前“两高一资”产业仍占有相当的比例，进料加工贸易的扩大造成我国贸易顺差居高不下，加剧了热钱流入的风险和人民币升值压力，结果是大多数国有和民营企业对加工贸易的参与度不高，拓展国际市场的能力也不足，一旦政策调整，成本上升，外资主导的加工贸易就有可能外迁，当地经济发展就要受到影响，这也是当前不少地方政府对政策调整反应较大的主要原因。三加工贸易政策调整后海关工作的对策保税监管是海关管理制度促进生产力发展的直接体现，加工贸易政策调整后，海关监管工作做好了，海关在国家宏观调控和地方经济社会建设当中的地位才能够进一步巩固和提高，从国家总体发展战略来看，才能最大限度地发挥加工贸易对国内经济的拉动作用，带动国内经济发展。以下是几点对海关工作对策的简单分析：（一）充分利用各种手段加强风险监控分析，激励企业守法便利。充分运用风险管理平台，量化企业分类的评估指标，即通过综合分析数据情况，设立企业资信状况、企业经营管理指标、企业生产能力、发展潜力等风险分值，对关注企业进行综合评价，体现差别，发挥分类的实质作用，从而激励企业自觉守法，诚信经营，形成企业与海关之间的良性互动，使“守法便利”政策落到实处。加强对其进口料件的价格管理，在执法评估系统中增加相应指标，实现对加工贸易进出口货物价格多方位的监控和评估，避免出现低报来料价格，高报出口价格，甚至出现买单出口的现象，防范和处置加工贸易管理过程中的风险。同时，重点跟踪受近期政策影响较大的地区和受政策影响较大的劳动密集型行业中小加工企业的生产经营情况，尤其是对韩资、台资、港资企业要更加密切注意，最大限度防范加工贸易逾期手册的出现。（二）及时了解掌握涉及限制类产品的加工企业生产经营状况，加大与地方政府商务、税务、劳动、环保等部门的信息沟通。加强对原有加工贸易企业的调查研究工作，有针对性地促使其用足用好现有的保税政策；提前做好新建加工贸易企业的相关工作，满足企业保税加工、保税物流需要，确定保税监管模式；对地方扶持的重点工程项目的加工贸易企业，主动参与可行性研究，创新与企业相配套的监管模式。特别要加强与地方政府相关部门的沟通，及时掌握企业停业、吊销、注销、不参加年审、拖欠国内税款、财产被查封、出现劳动纠纷等异常动态，从而有针对性地对企业进行监控分析及核查，确保海关监管到位。（三）深化加工贸易联网监管改革，积极推进纸质手册电子化管理进一步完善联网监管功能；全面启动纸质手册电子化，与现有的联网监管模式做好衔接，逐步取消纸质手册，进一步简化海关手续，提高效能，降低企业成本；探索加工贸易企业详细信息采集和报送的社会化服务模式，即设立中小加工贸易企业“孵化器”或同业协会等类型的区域服务组织，将虽不毗邻在一起，但相近的区域范围内的中小企业进行统一协调和服务，形成非地理意义上的虚拟化“圈养”方式，形成较为灵活的加工贸易准入机制。联网监管主要依靠数据是否正确，实际进出口货物是否与报关数据相一致，以及向海关申报的计算机数据中有否较大的缺损或误差等，都必须依靠海关的查验和下厂核查或稽查等手段来加以验证，不能以联网监管取代、弱化对货物的实际监管。要把“区域化、网络化、规范化”落到实处，保证任何形式的加工贸易业务都有相应的海关制度和做法将其纳入监管视野。（四）进一步加强企业备案及通关环节商品归类、审价，以及下厂核查工作力度。通过加强归类、审价和现场查验，以防止各种形式的伪报瞒报行为；尤其是加强巡查，及时发现生产、经营情况不正常的企业，防范企业没有办理相关手续就倒闭、撤离。打破前期验厂环节一直以来存在形式重于实质的问题，加强前期验厂的预警作用，引导企业规范运作。有选择、有重点地对存在只进不出、超投资额备案、生产停滞和生产周期明显高于同行业标准等情事的企业进行验厂，加强实地考核的力度。优化内外勤人力资源配置，明确内勤审核和外勤核查职责，建立专业核查队伍，推广引入中介机构参与海关核查的试点，（五）加强对新政策的宣传力度，提高海关办事效率。通过加强宣传解释工作，使企业进一步理解、落实国家政策，通过提高海关办事效率，提高海关服务水平，降低合法企业的经营成本，保证企业用足用好国家优惠政策，促进其健康成长。