我国进出口商检制度存在的问题

1我国进出口商检制度存在的问题我国虽然是世界重要的贸易大国，但我国现行的进出口商检制度却存在很多问题。包括：进出口商检目录存在法理偏差，进出口商检技术法规体系缺失，进出口商检存在重复检验问题，进出口商检难以衔接国际规则，等等。我国是世界第三贸易大国，2006年货物贸易总额有望突破17000亿美元。如此巨量的货物流动，自然会对我国的经济社会各方面产生极为重要的影响。为了保护我国人民生命健康安全和生态环境，促进对外贸易顺利发展，有必要加强入境商品的检验检疫。但我国现行商检制度，却存在很多问题。进出口商检目录(种类表)存在法理偏差进出口商品检验目录(种类表)确定了进出口商品检验种类的规模和范围?并在此基础上根据相应技术规范进行合格评定活动，对所有列入种类表的进出口商品进行强制性检验。但由于现行商检种类表的确定和实施与《商检法》立法宗旨存在较大偏差，强制性商检目录过于宽泛，目录结构严重不合理，实施过程中缺乏明确技术规范和标准，合格评定程序存在重大缺陷，导致商检对于公共利益的保障力度不够，同时在某种程度上制约了对外贸易尤其是出口的发展。——现行商检种类和内容未充分体现《商检法》要求适应我国经济社会发展需要，2002年我国对《商检法》进行了修改。商检立法宗旨中取消了原有对进出口商品的质量检验要求，而将社会公共利益列为进出口商品检验的内容与目标，同时也首次提出规范进出口商品检验行为的要求;把种类表制定原则从“对外2贸易发展需要”明确更改为“保护人类健康和安全、保护动物或者植物的生命和健康、保护环境、防止欺诈行为、维护国家安全”;将进出口商检的依据规范为国家技术规范的强制性要求和合格评定程序的要求，对尚无检验依据的情况提出了规范的处理原则?取消了对商品的质量、规格、数量、重量、包装等的检验要求，同时取消了依照对外贸合同约定的检验标准检验的规定。但从实施近4年的实际情况看，现行商检行为与新《商检法》的要求仍有很多不相符合的地方，这在商检种类表的确定和实施中有清晰而且广泛的体现。从1950年3月中央贸易部第一次颁布《检验商品种类表》到2005年1月国家出入境检验检疫局颁布《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录》，商检种类表共进行了21次制定和调整。初始阶段以出口商检为主，但1980年代后期以后进口商检越来越受到重视，进口商检种类表增长速度超过出口商检。但直到目前为止，出口商检种类仍然超过进口商检种类，2005年出口商检(包括出口食品监督检验)3361种，比进口商检(包括进口食品监督检验和入境民用商品验证)的3206种多155种。——种类表的结构与特性表明现行商检存在严重偏差按照《商品名称及编码协调制度》(H.S编码)归类，2005年目录中“检验检疫类别”项下共6567个种类(不包括进出境动植物及其产品的检疫)。这6567个商品可分别列入19个不同的商品编码类别和种类细目中，其中针对进出口商品安全、卫生特性检验的商品数量分别占总数的21.14%、17.25%、4.49%，三类商品总共仅占到合计总数的42.88%，不到总数的一半，而针对进出口商品常规性能?质量、数量、规格、型号、重量、包装等?检验的商品数量分别占总数的23.19%和33.93%，合计占57.12%。3商检种类表结构也不合理。出口商品检验种类(N代码)2228个，比进口商品检验种类(M代码)多705个，占总量的59.4%;全部出口商检检验种类(包括出口食品卫生监督检验?R代码?)3361个，比全部进口商检种类(包括进口食品卫生监督检验?S代码?和民用商品入境验证?L代码?)还多155种，占全部商检种类总量的51.18%(见表1)。从实际检验情况看，非安全、卫生的商品检验所占比重过大。2004年全国商检货物中，主要涉及安全、卫生类的商品检验验疫批次/货值占检验检疫总批次/货值的10.94%和8.28%，部份涉及安全、卫生类的商品检验验疫批次/货值占检验检疫总批次/货值的57.16%和75.62%，基本不涉及安全、卫生类的商品检验验疫批次/货值占检验检疫总批次/货值的31.90%和16.10%。可以说，有41%以上的商检执行的是1989年《商检法》职能，而根据修订后的《商检法》，这557.52万批/2347.04亿美元的货物应该是不需要纳入检验检疫范围的。2003年出口商检批次占了进出口商检总批次的64.94%，2004年甚至提高到66.41%。2004年出口商检总批次833.33万次，比进口商检多411.74万次。由于商检工作量主要与批次有关，而与商检金额关系不大，也就是说，我国的商检工作，约三分之二精力是放在出口商检上。综合考虑到前述因素，我国的商检行为，实际上有高达80%-85%是不必要的，商检资源配置明显失当。进出口商检技术法规体系缺失4进出口商品检验是一种技术性行政措施。没有技术规范、标准、合格评定程序，商检就无法操作。但不可思议的是，我国至今仍未建立完整的商检技术法规体系。除了《商检法》、《商检法实施条例》、《食品卫生法》、《进出境动植物检疫法》等国家法律法规之外，其他国家层面的技术法规就是部门规章，也就是国家质检总局颁布的总局令。从1999年三检合一至2005年底，质检总局直接与商检相关的总局令只有24个，2002年之后质检总局也未对《商检法》修订前的总局令进行过清理。除上述总局令外其它都是属于规范性文件，即由国家质检总局办公厅或国家质检总局各个业务部门颁发的通知、办法、规定等文件，但这些文件只能作为对现有技术法规的补充和细化，不能独立作为技术法规依据有效执行?而且都在系统内部执行。此外，国家出入境检验检疫局自1999年三检合一后，曾发行过三套检验检疫业务丛书，在实际检验检疫工作中被普遍订用，被视为检验检疫业务工作手册。但这些业务书籍明显是不能作为商检执法依据的。在缺乏国家统一技术规范的状况下，地方商检部门往往只能根据有关法律法规和本地区情况，制定各自的商检操作规范。但这又导致各地商检标准、程序不一致，对企业形成事实上的不公平。并且，这些技术制度本身也存在问题，如技术规范制度不完整，很多产品缺少最基本的检验管理办法或规程;规范性不够，很多产品缺乏具体分类产品检验规程?即无法提出分类产品检验标准和合格评定程序的具体要求;可行性较差，很多产品采用类似的统一格式，但却无法明确列出对应产品的具体检验标准目录，造成检验工作人员不能掌握有效检验标准或检验规程，也就无法正确执行检验规章制度。此外，部分产品的检验标准过于严苛以至于不合常理，如把产品、有关的原材料和添加剂的所有标准一并列出，5同样造成检验工作人员无从选择，或者造成检验能力和检验周期大大超过了检验检疫配置的资源和流程。而检验依据的过于简单或过于繁琐都造成了技术规范的不可行问题。根据我们在某地的调查，60%以上产品存在此类情况。另外，技术规范制度内容与法律依据有所不符。技术规范制度中凡涉及商品检验内容几乎都将产品标准、合同标准、信用证要求和品质要求一并列入检验依据，而不能明确强调国家技术规范的强制性要求，甚至连废物检验也将品质检验列入内容。可见，现有技术规范与种类表内6567个目录产品严重失衡，几乎可以认为国家商检部门还没有建立起完整的技术规范体系。在此状况下，商检部门及其检验机构必然难以准确、有效、客观、公正地实施商检行为。进出口商检属于行政许可措施进出口商检是强制性的，在行政措施上属于行政许可的一部分。同时，作为我国对外贸易的基本保障措施之一，进出口商检目录(种类表)的制定与实施也必须与我国参与和认可的国际规则相符合。但从现行商检种类表的制定和实施看来，却存在诸多不相吻合的地方。——现行商检内容大大突破了《行政许可法》和《商检法》规定进出口商检种类表的设立必须遵循行政许可的设定要求，也就是说，不属于行政许可允许内容的事项，不应该列为商检内容。《商检法》对于商检内容的规定，已经明确了商品品质、数量、重量、规格型号、包装外观等不属于检验要求内容，不应该列入种类表目6录的检验内容之中。但实际上，如前分析，现行种类表中，居然有高达57%属于商品常规性能检验。——进出口商检存在重复检验问题《行政许可法》规定，可以通过其他方式予以规范的事项?可以不设行政许可，包括公民、法人或其他组织能够自主决定的;市场竞争机制能够有效调节的;行业组织或者中介机构能够自律管理的;行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。这既是为了充分利用市场和民间力量，节约行政成本，也是为了防止政府无限扩权，侵犯公民和企业权利。进出口商检种类表制定也必须遵循该条原则。特别是政府已经采用行政监督管理手段实施的商品类别?不应再重复列入种类表强制检验的范围。例如，已经实施的进出口食品生产企业卫生注册登记制度，出口产品质量许可证制度(新《商检法实施条例》中称为“出口商品注册登记管理”)，进出口化妆品生产企业卫生注册登记管理制度，3C产品强制性认证制度?进口成套设备的监督管理制度(该项工作更确切的表述应是管理而不是检验)，出口危险货物包装容器许可证制度。从技术管理角度来说，上述注册、登记、许可监管制度已包括了生产体系的过程控制、实物产品的前期确认、对体系和实物的后续监管与抽查，这些控制条件下的商品风险已经大大低于对进出口商品的批次抽样检验风险，因此?再列入种类表的强制性检验要求已无必要。但目前并未如此，而是仍然作为种类表检验内容。而这种重复检验的，竟然占到了现行商检种类表的50%以上。7——进出口商检检验依据部分缺失《行政许可法》规定：“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限”;“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示”。因此，国家商检部门在制定、调整必须实施检验的进出口商品目录?种类表?时?不仅应公布种类表目录，还应同时公布与种类表相配套的技术规范、标准、合格评定程序，以便正确、及时执行。但实际上，至今为止仍没有完整的商检技术规范体系，超过一半的商品没有明确适用的检验依据。——商检种类表制定程序存在欠缺根据《行政许可法》第十九条规定，实施行政许可，特别是涉及公共利益的重大行政许可事项，必须在拟定阶段由起草单位向社会进行公告并举行听证。由于进出口商检范围广泛，程序复杂，涉及资源配置与投入巨大，对人身健康、生态环境及进出口贸易等有着直接影响，因此不能不认为是与公共利益有密切关系的重大国家行政行为。但《商检法实施条例》仅规定“国家质检总局制定、调整目录时，应当征求国务院对外贸易主管部门、海关总署等有关方面的意见”，是不够充分的，也是不妥的。因为这些部门虽然是贸易主管部门?但仍然是行政机关，不能完全代表公共利益，更不能代表进出口贸易相关人。因此商检种类表拟定过程中除征询海关总署和商务部的意见外?还应举行听证会或论证会，征求社会各界代表及相关企业的意见。8《行政许可法》实施至今，国家质检总局始终未表示过作为商检主体行为的“进出口商品检验”是否属于行政许可行为?2004年，质检总局对现有45项检验检疫方面行政审批项目，上报国务院审改办保留42项，取消2项，改变管理方式1项，但其中却并没有涉及进出口商品检验项目。或许如此一来，进出口商品检验就可以规避《行政许可法》的约束，但是，这对于商检依法行政，对于维护国家、消费者和企业利益，却无论如何不是好事情。进出口商检难以衔接国际规则我国在加入世界贸易组织议定书中，对质检有关工作与WTO原则要求的一致性做出了承诺，包括技术法规、标准、合格评定程序、国民待遇、透明度等各方面内容。我国商检虽然确定了种类表，但却没有同时建立相对应的、完善的技术法规体系。或者说，是在没有技术法规体系的情况，就预设了商检种类表。而WTO/TBT协议，则是通过技术法规来确定强制执行的产品及其产品特性和管理要求，从程序上来说是相反的。从实际情况来看，采用WTO技术法规的概念比起我国现行种类表目录与技术依据分离更符合政府行政行为规范性与可行性要求?也更接近我国行政许可法的要求。WTO/TBT协议中的技术法规一般由中央政府机构