第九讲中国贸易救济措施

中国对外贸易宋伟良副教授中南财经政法大学工商学院第九讲中国贸易救济措施第一节中国的贸易救济措施及其法律依据一、贸易救济的含义所谓贸易救济(TradeRemedy)主要是指进口国对国际贸易过程中出现某种特殊情势并对本国国内产业产生不利影响时实施的矫正或补救措施根据各国立法与实践，贸易救济的职责均由政府机构承担。我国的贸易救济工作主要由商务部负责，在涉及农产品的国内产业损害调查时，由商务部会同农业部进行。所以，贸易救济是一种行政救济。政府机构之所以成为贸易救济的提供者，是由贸易救济的特殊性决定的。国际贸易对国内产业的损害，归根结底是一种市场失灵的表现，矫正这种失灵状态，通常可以征收高关税或实行配额。但由于国内产业的生产者并无征税权和限制数量进口的权利，因而并不能消除进口对国内产业的损害。政府在矫正市场失灵方面却有4大优势：征税权、禁止权、处罚权和低交易成本。其中正是征税权和禁止权使政府成为贸易救济的实施主体。二、贸易救济的三大措施国际贸易救济措施分为两类，即不公平贸易救济措施和公平贸易救济措施。对于进口产品利用倾销或补贴等手段大举进入国内市场，并给国内产业造成损害的，可以使用反倾销和反补贴措施，即针对不公平贸易的救济措施；在过激增长等市场现象给国内产业造成损害的情况下，可以使用保障措施，即针对公平贸易的救济措施。(一)反倾销措施所谓反倾销措施，是指进口国反倾销当局依法对给本国产业造成损害的倾销行为采取征收反倾销税等措施以抵消损害后果的法律行为。具体而言，反倾销是进口国主管当局根据受到损害的国内工业的申诉，按照一定的法律程序对以低于正常价值的价格在进口国进行销售的，并对进口国生产相似产品的产业造成损害的外国产品进行立案、调查和处理的过程及措施。1．实施反倾销措施的基本要件(1)倾销的确定世贸组织《反倾销协议》第2条明确规定：倾销是指一项产品的出口价格低于其在正常贸易中出口国供其国内消费的同类产品的可比价格，即以低于正常价值的价格进入另一国市场。(2)损害的确定倾销对进口国造成的损害分为三种情况：一是进口方生产同类产品的产业受到实质损害二是进口方生产同类产品的产业受到实质损害威胁即进口国产业尚未受到倾销产品的实际损害，但如果不采取措施阻止进口产品继续倾销，进口国产业将受到实质损害；三是进口方建立同类产品的产业受到实质阻碍即倾销产品虽然没有对进口国相同产业造成实质损害或者产生实质损害威胁，但是却严重地阻碍了进口国生产该类产品的新产业的建立。(3)倾销与损害之间因果关系的确定进口产品存在倾销并不一定就必然会对进口国有关产业造成损害；另外，进口国国内有关产业遭受的损害，也不一定都是由倾销的进口产品所造成的。2．反倾销措施的三种形式(1)临时措施临时措施是指在反倾销案件的调查过程中，进口方对进口产品采取征收临时性反倾销税金、现金保证金或保函担保等形式的措施。(2)反倾销税反倾销税是主管机关在反倾销终裁后，在正常关税以外，对倾销的进口产品征收的一种特殊关税，其税率大多相当于被控倾销产品的倾销幅度。反倾销税的纳税义务人是倾销产品的进口商，出口商不得直接或间接替进口商承担反倾销税。反倾销税的征收一般不应超过5年，除非进口方主管机构以复宣方式决定继续维持反倾销税。(3)价格承诺价格承诺是指在进口方主管机关与出口商之间达成协定，由出口商承诺主动提高产品的出口价格，以消除倾销给国内产业所造成的损害。3．实施反倾销措施的机关根据我国《反倾销条例》规定，我国负责反倾销事务的机关主要有：商务部、海关总署、国务院关税税则委员会、农业部等。商务部是我国反倾销的主管机关，负责反倾销的产业损害、倾销确定、因果关系的确定等方面的调查，并向国务院关税税则委员会提出反倾销措施的建议，同时还负责与反倾销有关的对外磋商、通知和争端解决事宜。海关总署是我国反倾销措施的具体执行机关，负责执行临时反倾销措施和征收反倾销税以及退税等。国务院关税税则委员会根据商务部的建议作出征收临时反倾销税和最终反倾销税以及追溯征税、退税、保留、修改或者取消反倾销税等与“税”有关的决定。4．实施反倾销措施的基本程序(1)申请人申请在一般情况下，反倾销调查应基于申请人的申请开始。申请人应具有产业代表性，申请必须以书面形式提出，包括倾销、损害及因果关系的有关材料，缺乏证据的简单判断不能满足立案要求。(2)进口方主管机构审查立案进口方主管机构(我国为商务部)应审查申请人提供材料的准确性和充分性，以及申请企业的代表性，并就立案问题作出决定。(3)反倾销调查进口方在正式立案调查后，应立即发布立案公告。一般情况下反倾销调查应在12个月内结束，最长不得超过从调查开始之后的18个月。(4)行政复审和司法审议行政复审主要是就继续征收反倾销税的必要性进行审议，以及论证损害是否会因取消或变更反倾销税而重新发生。(二)反补贴措施补贴作为公共经济政策的重要组成部分，为各国广泛采用。但补贴措施如使用不当，也会导致不公平竞争。而滥用反补贴措施，同样会阻碍公平贸易。世贸组织《补贴与反补贴措施协议》是为了有效约束和规范补贴的使用以及反补贴措施的实施而签订实施的。但该协议只规范影响货物贸易的补贴，而其他相关行业的补贴则分别由《农业协议》和《服务贸易总协定》作出特别规定。1．补贴的认定及其分类《补贴与反补贴措施协议》第1条对补贴的定义作出规定：政府或公共机构对其管辖范围内的企业或产业、或一组企业或产业提供了财政资助，且该财政资助授予了这些企业或产业某种利益，即为补贴。补贴还要具有专向性才受《补贴与反补贴措施协议》的约束。所谓专向性，是指补贴只给予一部分特定的产业、企业或地区。非专向性的补贴不在约束之列。根据是否合法，补贴可分为禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴三类。(1)禁止性补贴禁止性补贴又称红灯补贴，《补贴与反补贴措施协议》明确地将出口补贴和进口替代补贴规定为禁止性补贴，任何成员不得实施或维持此类补贴。出口补贴是指法律上或事实上以出口实绩为条件而给予的补贴。如以出口额或出口创汇额为基数给予一定比例的奖励，或允许企业留存一定比例的外汇等。进口替代补贴则是指以使用国产货物为条件而给予的补贴。(2)可诉补贴。可诉补贴又称黄灯补贴，是指那些不是一律被禁止但又不能自动免于质疑的补贴。（3)不可诉补贴。不可诉补贴又称绿灯补贴，即成员方可以实施的补贴，不具有专向性的补贴，或符合特定要求的专项性补贴，比如研究与开发补贴、贫困地区补贴、环保补贴等，一律为不可诉补贴。2．反补贴措施的三种形式反补贴措施是指进口方主管机构应国内相关产业的申请对受补贴的进口产品进行反补贴调查，并采取征收反补贴税或价格承诺等方式抵消进口产品所享受的补贴，恢复公平竞争，保护受到损害的国内产业。(1)临时措施所谓临时措施是指各国政府在开始反补贴调查后，还没有对补贴和损害作出最终决定前，为了及时制止受补贴的进口产品可能造成的损害继续扩大，对涉嫌补贴并可能造成损害的产品实行的临时性征税措施。临时措施主要有两种形式：一种是采取征收临时反补贴税的形式；另一种是采取担保(即现金保证金或保函担保)的形式。临时措施的实施不得早于发起调查之日起60日实施，实施期限应限制在尽可能短的时间内，但不得超过4个月。(2)承诺出口方政府或出口商为了避免被征收反补贴税，自愿作出承诺，同意取消或限制补贴，或同意修改价格，使反补贴调查机构确信补贴的损害性影响己经消除，从而中止或终止调查程序，而且不采取临时措施或征收反补贴税。在承诺方面，与反倾销措施不同的是，能够作出承诺的主体有两个，即出口商和出口国政府。就是说，除了出口商可以作出承诺以消除补贴的不利影响外，出口方政府也可以作出取消或限制补贴的承诺，或采取其他措施来消除补贴的不利影响。而在反倾销中，能够作出承诺的只有出口商。(3)征收反补贴税如果反补贴调查最终认定存在补贴和由此引起的损害，那么进口方可以对受补贴的产品征收反补贴税。反补贴税是由一国政府反补贴机构决定的，通常由海关在进口货物进入海关时征收。原则上，反补贴税的期限应以抵消补贴造成损害所必需的时间为准。但反补贴税的征收，应自征收之日起5年内停止。但也存在例外的情况，在最后期限前的适当时期内，反补贴机构根据自己的决定或应本国产业的要求进行复查，如果复查结果认为取消反补贴措施会导致损害再度发生，可以继续实行反补贴税。3．反补贴措施的一般程序世贸组织成员方在对进口产品启动反补贴调查及实施反补贴措施方面，一般涉及以下程序：申请人申请；进口国调查；主管机关立案；反补贴调查；裁定；行政复审；司法复审及公告等。(三)保障措施1．保障措施的含义及实施条件保障措施(SafeguardMeasures)全称为免受进口损害的保障措施，又称紧急措施(EmergencyAction)，是指当某种进口产品急剧增加，对进口国国内同类产品或类似产品的生产带来严重损害或重大威胁时，进口国政府可以对该进口产品实行高关税或进口配额等限制手段，以达到保护国内工业和农业的目的。实施保障措施需具备以下几个条件：保障措施所针对的产品进口的增加趋势应当是不可预见的发展结果；进口数量的增加包括绝对数量增长和相对数量增长；对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁；进口数量的增加同严重损害或严重损害威胁之间有因果关系。上述规定与反倾销和反补贴很相似，不同的是保障措施一般不需要证明进口产品是被倾销的还是接受了补贴，即不需要证明不公平贸易的存在。2．实施保障措施的形式和期限一是保障措施只能以非歧视的方式实施，即进口限制措施仅针对产品而不论该种产品的来源。二是实施保障措施可以采取提高进口关税、纯粹的数量限制和关税配额等形式，但保障措施应仅在防止或救济严重损害的必要限度内实施。如果适用数量限制，一般不得使进口数量低于最近3个有代表性年份的平均进口水平。如果要低于该水平，成员方必须有正当理由表明有必要采用不同的进口水平。保障措施的实施期限一般不应超过4年，在紧急情况下如果迟延会造成难以弥补的损失，进口方可不经磋商而采取临时保障措施。临时保障措施的实施期限不得超过200天，并且此期限计入保障措施总的期限。保障措施的实施期限届满，如果仍需以保障措施防止损害或救济受损害的产业或有证据表明该产业正在进行调整，则可延长实施期限，但保障措施的全部实施期限(包括临时保障措施的实施期)不得超过8年。3．实施保障措施的程序实施保障措施需履行调查、通知和磋商3个环节的程序。(1)调查调查是采取保障措施的必经步骤，并按预先制订的程序进行且予以公开。成员方主管机构在采取保障措施前，应向所有利害关系方作出适当的公告、举行公开听证会或给进口商、出口商及其他利害关系方提供适当的机会，以陈述证据和看法，对其他相关方的陈述作出答复。(2)通知成员方应将下列事项立即通知世贸组织保障措施委员会，并提供相关证据及信息资料：发起调查的决定及理由；对进口增长造成严重损害或损害威胁的调查结果；就实施或延长保障措施作出的决定。(3)磋商由于采取保障措施会影响到有关成员方根据世贸组织相关协议所享有的权利，所以《保障措施协议》规定采取或延长保障措施的成员方应与各利害关系方进行磋商，交换意见，并达成谅解。磋商结果应及时通知世贸组织货物贸易理事会。三、中国实施贸易救济的法律依据(一)中国反倾销法律制度概述我国的反倾销立法起步较晚，有关反倾销法的文件主要有三个：1．《中华人民共和国对外贸易法》修订后的《中华人民共和国对外贸易法》第4l条规定：其他国家或者地区的产品以低于正常价值的倾销方式进入中国市场，或者进口的产品直接、间接地接受出口国家或地区给予的任何形式的专向性补贴，对已建立的国内产业造成实质损害或产生实质损害威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍的，国家可采取反倾销措施、反补贴措施，消除或减轻这种损害或者损害的威胁或者阻碍。2．《中华人民共和国反倾销条例》1997年3月4日，在中国出口产品屡遭国外反倾销调查和国外产品对中国市场大肆倾销的双重压力下，中国开始启动反倾销调查，并于1997年3月25日颁布了中国历史上第一部反倾销条例，即《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》。3．反倾销规章我