美国贸易政策评估报告

美国贸易政策评估报告一、美国与多边贸易体制－－总体评估美国是世界贸易的主要推动者（majorplayer），进口和出口量在世界贸易中均位居前列，占有重要份额，对世界贸易的发展有积极贡献，同时美国也是国际贸易规则制定的积极参与者，对WTO规则的诞生和发展起到了重要作用。美国整体经济实力强大，绝大多数国内产业和服务业在国际贸易中有较强的竞争力，是国际贸易中的最大获益者之一，因此在大多数领域美国是自由贸易的倡导者和推行者，但在若干劳动密集型产业，如钢铁、纺织等，美国相对不具有竞争优势，在这些领域美国采取了一系列过度的保护主义措施，在农业等领域还实施了若干政府支持措施，这些措施是否符合WTO，还有待进一步审议。总体上看，美国法制比较健全和发达，但在不同的领域，针对不同的产业，美国贸易法的有关规则并非与WTO的规则或精神相一致，有的具有较明显的单边主义色彩，有违多边法律体制，有的已被DSB裁定违反WTO规则，但美国至今没有遵照执行。美国贸易规则的实施情况也不尽相同，有的在实施中任意性较强，有较大的不确定性。（一）美国与贸易相关的政策和法规体系与世贸组织的规定和原则基本一致通过乌拉圭回合，世贸组织协定在美国国内法中的到了实施，按照世贸组织的相关协定，美国修改了其与世贸组织义务不一致的法律。例如，对于301条款，1994年世贸组织协定正式生效前美国国会曾对其进行修正，使相关法律与世贸组织精神与协定保持一致。当然，这并不是说美国的所有法律都已经与世贸组织的精神和协定都一致了。按照美国对世贸组织的精神与协定的理解所制订和修改的法律，只是从美国看来已经符合世贸组织的要求了，但是，在世贸组织其它成员看来，还存在着许多问题。美国是世贸组织各个领域活动的核心参与者之一，其近几年的活动包括发动2001年多哈全球贸易谈判。另外，美国也在履行作为世贸组织成员方的各项义务，包括大部分的通报义务。美国还在世贸组织范围内解决与其贸易伙伴的争端，自2001年，美国已经制定了好几项关于世贸组织争端解决机制的提案。美国还继续在世贸组织争端解决机制中积极申诉和回应。从2001年中期到2003年中期，在争端解决谅解（DSU）下大约有60起新的磋商请求，在其中十分之一的案例中美国是申诉国，在将近一半的案例中美国是被诉方。在贸易政策方面，2002年，总统布什以“贸易促进权”（TPA）的名义重新获得了美国国会的贸易谈判“快车道”授权，布什政府许诺要以此为基础推动市场开放和自由贸易，加速新一轮全球多边贸易谈判的进程。在2003年度《贸易政策议程》报告中，美国政府表示要致力于“消除所有制成品的关税，开放农业和服务业市场，并关注贫困的发展中国家的特殊需要”。然而近两年来，由于美国经济不景气，贸易逆差不断扩大，美国贸易政策中的保护主义倾向明显加强，对通过多边场合来解决争端的热情下降。例如，授予“贸易促进权”的《2002年贸易法案》明确规定，要确保美国贸易救济体系特别是反倾销和反补贴法规体系的有效性，不能签署任何在这方面做出让步的协议。对钢铁业启动保障条款以及新的农业补贴法案，更是对世界贸易组织有关规则的滥用和违背。最近，为减少美国制造商对国外竞争导致的利润下降的不满，美国在商务部国际贸易管理局下新设“抵制不公平竞争行为小组”，并增设两个与制造业有关的新职位——负责贸易促进的部长助理和负责制造业的部长助理。前者负责帮助制造商特别是中小制造商进入外国市场，获得来自全球供应链的供应并促进出口，后者负责领导一个新的工业分析办公室，以审查政府的有关规定对制造商产生的影响。实际上也是在利益集团压力下的贸易保护性举措。另外，美国还消极对待多边反倾销法律体系的改革。世贸组织的反倾销协定存在某些缺陷，在世界贸易自由化的形势下，反倾销措施要探索新的道路。新的世贸组织谈判将开始，日本和欧盟等国家和地区以及许多发展中国家都主张将修改反倾销协定作为议题。巴西等许多南美国家主张对反倾销措施的发动设定更严格的标准。然而，美国对此持反对的立场。（二）美国的法律在某些方面与世贸组织的精神不一致1.世贸组织协议某些规定的模糊性被滥用美国在进行国内立法的时候利用世贸组织协议在某些方面规定的模糊性，使其获得了贸易保护的工具，这方面已经引起了世贸组织各成员方的关注，不过，问题至今没有得到解决。以美国201条款为例，其规定并不完全符合《保障措施协议》。《保障措施协议》第4条第2款第2项要求调查机关必须根据客观证据证明，有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系，“如果增加的进口以外的其他原因正在同时对国内产业造成损害，则此类损害不得归因于增加的进口”。美国法典第2251节（a）要求增加的进口应构成国内产业损害或损害威胁的实质原因。根据第2252节（b）（1）（B），“实质原因”是指重要并且不亚于其他任何原因的一个原因。所以，增加的进口只要在重要性上相等或大于其他原因即可，而没有对不归因性（non-attribution）进行分析，。这不符合世贸组织《保障措施协议》的规定，同时由于美国国内法的规定与《保障措施协议》不符，因此美国国际贸易委员会在判定因果关系时采用的方法（methodology）是不符合《保障措施协议》的，无法保障其裁决结果对出口方利益是符合世贸规则的、公平和公正的。2003年7月11日世贸组织争端解决机构专家小组裁决美国对进口钢铁施加高关税为非法，报告明确指出，美国无法证明国内钢铁业因大规模涌入的廉价进口钢铁而受损。其实，早在麦麸案中，上诉机构认定美国国际贸易委员会没有适当地考虑其他原因，因此不能构成世贸组织规则所要求的增加的进口与造成损害之间的因果关系：“根据《保障措施协定》第4条第2款b项的规定，对主管机关而言，审查增加的进口以外的原因是否同时造成损害是一项根本性工作。如果该主管机关没有作这项审查，它就不能确定将其他因素造成的损害不‘归因于’增加的进口。本案中，美国国际贸易委员会没有如第4条第2款b项所规定的那样充分地表明因为平均生产率的提高造成的损害没有‘归因于’增加的进口，所以美国国际贸易委员会不能在增加的进口和严重的损害之间确立第4条第2款b项所要求的‘因果关联’”。不过，上诉机构认定，一旦主管机关将增加的进口的损害效果与其他原因区分开来，该机关不必证明仅有增加的进口造成严重损害或严重损害威胁。相反，主管机关只需要证明在增加的进口与严重的损害之间“真实和明确的因果关系”，严重的损害可以由许多原因造成。这个标准如何在实践中准确地应用还是一个问题，这种不确定性使得针对美国201条款的世贸组织争端几乎是不可避免的。2.有单边主义倾向美国的某些法律是有单边主义倾向的，301条款即是一例。美国贸易法“301条款”的前身可以追溯到美国第一部报复法《1962年贸易扩展法》，该法第252条规定，如果一外国实施不公正或者不合理的进口限制，给美国的贸易造成负担或者歧视的，美国总统有权撤回对该国的减让，或者对该国的产品增加关税或者实施其它进口限制。1974年301条款正式出台，《1974年贸易法》的第四章是“坚持美国以贸易协定所享有的权力以及对外国政府某些贸易措施的回应”，作为其中的一个条款，301条款是“美国贸易代表的作用”。此后，该条款又经历《1974年贸易改革法》、《1979年贸易协定法》、《1984年贸易和关税法》、《1988年综合贸易与竞争法》以及1994年世贸组织协定正式生效前国会修正案所做的多次修改。目前大家谈到的301条款，作为一个整体，是指经过修正后的《1988年综合贸易与竞争法》第1301-1310节的全部内容以及另外两类301“变种”规定（“特别301”和“超级301”）。就其核心而言，301条款下的措施完全是基于美国对外国有关贸易立法和做法的单方面评价，所采取的行动并不与已经达成的多边世贸组织协定为依据，不可避免地会与世贸组织的规则有矛盾。1995年5月16日，美国政府单方面宣布，根据美国1974年贸易法301节、304节，将对来自日本的豪华轿车征收100%的关税。原因是1993年7月日本虽然同意谈判解决汽车市场的开放问题，但实际上却拒绝与美国进入谈判程序。因此美国采用这样的措施要求日本向世界汽车商开放市场，而且要求日本市场应该具有相应的透明度和竞争性。那么，美国在世界贸易组织争端解决机构做出决定之前，是否有权单方面做出制裁决定并实施制裁措施？出于对美国单边报复制度的不满，1998年11月25日，欧盟根据世贸组织规定起诉了美国，认为“301条款”与世贸组织的相应规定不符，造成了欧盟利益丧失或受损，也损害了关税及贸易总协定和世界贸易组织的目标。1999年3月2日，世贸组织专家组成立，欧盟之外的16个国家保留作为第三方参加的权利，其中12个严厉地批评了“301条款”。专家小组裁决美国不可以在世贸组织争端解决机构做出决定之前单方面确定制裁措施，但“301条款”并不违反世界贸易组织和关税及贸易总协定的有关规定。这一裁决，使得美国事实上仍然可以运用“301条款”对其他国家实行贸易制裁和威胁。3.对外国的投资设置限制－－建议说明对外国投资的限制措施是如何与WTO规则相违背的，或者说如何限制了贸易（包括服务贸易），否则不属于WTO贸易政策审议的内容。埃克松-弗洛里奥修正案（Exon-Florio）是《1988年综合贸易与竞争力法》的修正案，它授权美国总统对外国在美国进行的企业购并或控股的“国家安全”影响进行调查。具体调查由美国财政部外国直接投资委员会（CFIUS）进行，一旦该委员会对某项交易做出对国家安全有“潜在威胁”的判断，总统有权中止该项交易，而外方不能寻求司法复审，由此带来的损失可能无法得到补偿。1992年以后，如果购并交易涉及外国政府所有的企业，则强制要求据此法进行调查，说明不鼓励此类购并。1993年《国防拨款法》更进一步要求总统向国会提交外国直接投资委员会（CFIUS）全部调查的报告，以使国会能判断正在进行的交易是否危及美国的技术领先地位，从而影响美国国家安全。在埃克松-弗洛里奥修正案中，如果满足以下条件：1.有可信的证据表明该行为导致的外资实体进行的控制威胁到美国的国家安全。2.除了国际经济紧急权力法案，没有其他联邦法规提供有效与恰当的典据来保护国家安全。总统可以终止或禁止类似的收购、并购或接管，或者在交易完成的情况下要求撤销投资。埃克松-弗洛里奥修正案没有对“国家安全”做出定义，但是陈列出一些特定的要素，包括用于满足国防需求的国内产品的生产能力，总统或其委派者将据此决定外国采购对国家安全产生的影响，这使得美国政府的自由裁量权非常大。美国在服务市场准入方面存在大量的限制性壁垒措施，对外国服务贸易对美出口造成了障碍。如，美国《琼斯法》和《1953年外大陆架法》对沿海和内陆水域的航行、捕鱼、水下勘探以及大陆与海上平台的运输等领域的投资进行了限制。《1920年联邦能源法》规定，外国公民或公司建造、经营和维护经过联邦政府控制的陆地或水面的输电、用电业务，需要获取由联邦能源管理委员会颁发的许可证，即使该公司是按美国法律组建。《1985年核能源法》规定，如果某一设备或设施用于生产或使用核材料，那么外国公民控制的公司不能获得该设备或设施运营、接收、生产、制造、转运或进出口的许可证。在金融服务领域，1991年以后美国全面调整了对外国银行的管理体制，加强了对外资银行在美业务的限制，如规定外国银行分行不能吸收零散存款，而必须通过其在美子公司来进行；还规定外国银行不能加入美国的联邦存款保险体系，这意味着在外国银行的存款不能得到美国联邦存款保险法的保护。在判断银行资本充足率时，美国联邦储备银行要考察外国银行的资本来源是否依赖公共资金。这与巴塞尔协议的不因持股者性质而歧视不同资本的原则不相符。如果外国银行要在美国国内融资，就必须向相关管理机构提供一定数量的抵押为担保，这使外国银行的融资成本上升。在保险业方面，根据美国相关法规的规定，如果外国保险商没有在美国开设分支机构，在从事再保险业务时就需提供担保账户或由原承销商开具信用证；如外国保险商在美开设分支机构，须将大于其负债额的资产存入美国银行或信托公司