赴欧考察贸易政策公共参与

赴欧考察贸易政策公共参与情况及启示陈磊广东省WTO事务中心2006-10-27提纲一、访问背景二、WTO事务与公共参与三、欧盟的“社会团体对话”机制四、欧盟行业协会的参与经验五、我们的现状与行动一、访问背景英国外交部资助“贸易政策公共参与项目”活动贸易政策公共参与考察团，8人，GOV+NGO2006年4月，伦敦、布鲁塞尔活动内容访问英国外交部、英国贸易与工业部、欧盟贸易部访问伦敦国际金融服务协会、欧洲产业公会与雇主联盟等与伦敦政治经济学院举办“中国贸易政策研讨会”与布鲁塞尔欧盟政策研究中心举办“贸易政策决策——中国与欧盟比较”研讨会。二、WTO事务与公共参与参与的概念案例研究参与的规则发展现状WTO事务：扩大参与的三个层面成员国层面：国家利益争夺贸易谈判；一国一票与一致同意；149个成员中发展中国家占多数；多哈回合中的谈判集团G20，G33的形成。各部门层面：贸易谈判的内容从边境措施扩展到广泛的经济社会政策，如产业政策、竞争政策、知识产权、环境保护、健康与安全、消除贫困、劳工权益等。公民社会层面：全球化、贸易自由化、资本主义扩张与公司霸权；全球公民社会的兴起与全球思考、本地行动；MIA1998，Seatle1999为标志的抗争活动；贸易辩论大众化；WTO和国家政府对公民社会的回应。参与：改善政府与公众的关系参与是改善政府治理的关键指标通报咨询参与政府公众政府公众政府公众通报通报是一种单向关系即政府制造和分发信息供公众使用。政府向公众提供信息是主动的，而公众是因需要而被动地接受信息。通报信息是参与的基本条件为了使信息易于获得，需要健全的法律、明晰的执行机制、独立监督机构以及司法保障。公民要知晓和理解他们的权利，并且愿意和能够行使这些权利。咨询咨询是一种双向关系，即政府事先规定咨询议题并通报信息，而公众可就该议题向政府提出反馈意见。咨询是决策的核心，OECD的大部分成员国直到最近才认识到咨询是公共政策决策的关键组成部分，有关的立法、政策和制度框架仍处于发展之中。对公众咨询的立法，包括确立申诉权利、咨询性投票，要求在制定政策时与工会、专业协会或当地居民协商等。一些OECD国家建立了咨询制度，如政府、企业与工会的三方协商机制，咨询机构和委员会等。有的在进行公众咨询时依靠命令、指引、标准等正式规则和其它非正式方法。积极参与积极参与是一种合作伙伴的关系，即公众积极参与政府制定政策的全过程。它支持公众在提出政策选择和影响政策对话等方面发挥作用，但政府仍然保留最终裁决和制定政策的权力。积极参与是最新前沿，积极参与承认公众拥有讨论和独立提出政策选择的能力。它要求政府与公众共同设定政策议程，确保双方联合提出的政策议案在最终决策时被认真考虑。仅仅少数OECD国家开始探索这一做法，至今经验有限。一些OECD国家有关公众推动立法和公决投票的法律，通常要求在一段时间内事先收集足够多合格选民的签名。少数OECD国家制定了相关政策，支持公众在政策制定过程中采取创新的、灵活的参与方式，达到较高程度的积极参与。如何应对扩大参与WTO事务的挑战45个国家的案例，WTO秘书处编辑出版，2006年4月一国是否从WTO受益，主要取决于一国如何管理WTO事务的参与过程参与的主体是贸易政策的所有利益相关者Stakeholders，包括政府、行业（企业）与公民社会（NGO,公众）沟通在参与过程的两个方面发挥关键作用Advocacy,orLobbying：利益相关者如何游说决策者Accountability:决策者如何回应利益相关者的要求如果利益相关方不能交流合作，就会阻碍该国在WTO发挥作用行业组织参与的好处表达多元化的利益：协会对某个特定议题提出独立意见，这些意见原本可能被WTO和政府忽略。为科学决策提供信息：贸易谈判涉及一些专业交叉领域，协会提供某一专业领域的智力资源优势，有利于拓宽贸易政策的分析基础。为政策争取理解和支持：贸易谈判通常被指责缺乏透明度，通过扩大行业和公民社会的参与，可以赢得公众的认知与支持。WTO体系中NGO的地位《建立世界贸易组织的协定》第五条第二款“总理事会应做出适当安排，以便与在职责范围上与WTO有关的各非政府组织进行磋商与合作。”《与非政府组织关系安排的指导方针》（WT/L/162）意愿：非政府组织能起到增进公众对WTO相关活动的认知程度的作用，各成员方愿意提高WTO的透明度并发展同非政府组织的关系；透明度：必须保证非政府组织获得更多有关WTO活动的信息；直接联系：WTO秘书处应积极地采用各种方式，发展同非政府组织的直接联系；局限性：WTO是一个政府间组织。非政府组织不可能直接参与WTO的工作或其会议。原则：给利益相关方发言权，而不是投票权giveavoice,butnotavote.WTO如何回应参与诉求提高透明度，网站发布150,000文件开设NGO专门网页，提供相关工作信息在部长级会议设立非政府组织论坛，1500参加建立与NGO的日常联系与媒体合作，对主要媒体定期发布新闻汇编和散发NGO提交的政策建议书将NGO关心的发展议题纳入贸易谈判与国际公民社会组织合作，如WWF历年参加部长会议的非政府组织部长会议年份符合资格的组织出席会议的组织参加人数Singapore1996159108235Geneva1998153128362Seattle19997766861,500Doha2001651370370Cancún20039617951,578Hongkong2005-Appro.10002000+案例英国产业联盟CBICBI在英国是具有广泛影响力的一个机构，它代表了240，000个英国企业和超过150个贸易协会致WTO的政策意见书：CBI倡导自由和公平的贸易，希望多哈回合在2006年底达成协议以挽救WTO的声誉；建议农业谈判扩大市场准入、减少国内支持和取消出口补贴；建议非农产品关税上限设为15%；支持以任何形式推动服务谈判；改善边境措施和通关程序；希望规则谈判能够在严格纪律和灵活解决争端之间找到平衡。香港商业界HongKongJointBusinessDeclaration联合宣言：支持贸易自由化，在2006年底前达成多哈发展议程共识的至关重要，呼吁各国将短期利益先放置一边。国内WTO还暂时没有收到国内行业协会或公民社会组织的意见书四家内地机构参加香港部长会议的NGO论坛，均为学术和政府机构三、欧盟的“社会团体对话”机制CivilSocietyDialogue，“社会团体对话”机制欧盟贸易部DGTrade于1998年设立，宗旨是与利益相关团体发展可信任的工作关系，促进双方相互理解。giveavoice,butnotavote预期目的：了解更多利益相关方的意见（好）考虑更广泛的政策议程（良）通过程序化的对话机制提高政策水平（不确定）增强决策过程透明度（良）机制运行情况政策内容：主要与贸易谈判有关，较少与欧盟贸易立法有关。主要活动：组织会议，开展交流、对话和政策咨询。会议通常包括1~2个官员的主题发言和互动问答。每年20~46次会议，包括常规会议（每2月1次），特别会议（不定期），顾问组会议，部长会议期间的讨论。投入人员：UnitG.3负责，2个专职人员，其他部门派人参加会议。资金支持：对外地人员参加会议提供交通费补贴（金额不详）；资助有关增进公众对贸易政策的认识、促进政策对话的活动（2005年资助6项，20万欧元）。机制运行情况参与对象：欧盟国家的非营利性民间组织，包括行业组织和民间社会团体800多个CSO注册，有350个团体参加活动，50至120个团体较活跃主要是行业组织和民间团体（发展/环保），少数工会、消费者组织、学术机构等。主要是以布鲁塞尔为基地的团体，欧盟新成员较少。顾问小组（ContactGroup）：14个主要CSO，涵盖各相关领域，主要是伞状组织或网络顾问小组作为代表团成员参加WTO部长级会议职责是管理对话过程，如设定会议主题、时间和过程评估效果委托第三方评估，23/10/2006发表评估报告初稿，参与者反映，该机制运行基本良好，主要问题包括范围：非本地团体、新成员团体参与少，主要受限于：能力/知识和认识/国内制度。如何鼓励更多参与？官方：DGTrade的支持在减弱，逐渐失去发展动力。新的动力来源：改革形式或者内容？成员：商业团体与民间团体互不信任，质疑NGO的代表性，质疑商业团体参与的正当性管理权：机制运作的管理权开放不够（顾问小组除外），顾问小组的职责不清晰目的：在决策中吸收社会团体的意见或仅仅交换信息？如何跟进对话意见的反馈？内容：技术性事务或是政治/战略方向？四、欧盟行业协会的参与经验独立于政府，但要与政府密切沟通加强组织能力建设，扩大政策影响建立内部决策机制，处理好代表性与灵活性的矛盾加强政策研究，确定明确的政策立场根据贸易政策决策机制特点选择游说策略与政府密切沟通但保持独立与政府保持良好的沟通与合作参加政府举办的调研，提供所需的信息向政府寄送协会出版物，主动报告工作邀请官员出席协会会议并通报信息既与领导层沟通，也与工作层面的官员沟通聘任前政府官员注意保持独立行业协会与政府关系平等，不存在隶属、主管关系政府官员不兼任协会常任领导职务政府不干涉协会的会务，如人事、财务等内部事务加强组织能力建设，扩大政策影响欧洲经验自由成立协会，自愿加入行业协会，一业多会，相互竞争，优胜劣汰产业内跨地域合作：同一行业各国的协会联合起来组成泛欧行业协会，如欧洲汽车制造商协会产业间合作：不同行业协会联合组成伞状产业联盟，如欧洲产业公会与雇主联盟（UNICE）问题：一业一会与一业多会？国家与省级协会、省与市级协会的关系？我国的伞状协会有那些？是否发挥作用？建立内部决策机制，增加灵活性现象：贸易谈判越来越复杂化、技术化、多元化，经常需要及时灵活地调整策略与立场，寻求妥协与平衡。往往协会难以协调内部意见，政策立场含糊。问题：行业协会在扩大会员规模和行业代表性的同时，如何保持决策过程的灵活性和有效性？欧洲经验：建立细分的行业协会，协会越专业，各成员的业务越相似，就越好统一政策立场。在大型组织中建立代议制的正式决策机制，健全内部民主管理制度，加强理事会的权力、建立专门政策委员会等加强政策研究，明确政策立场确定政策优先原则UNICE对多哈回合谈判立场的优先原则是：（1）将总体关税水平约束在15%以内；（2）大幅度降低非关税贸易壁垒，包括配额、技术标准等；（3）通过部门谈判推进服务业自由化，包括金融服务、电信、交通、流通、法律、邮政等服务领域；（4）促进贸易自由化，如简化边境措施，提高政策透明度、公正的司法审查机制、降低海关费用等。你协会的政策优先原则是什么？向会员提供贸易政策信息，注意搜集会员对政策的意见分辨会员不同诉求的重要性，合理进行取舍重视政策研究工作，归纳综合形成政策立场根据政策决策机制特点选择游说策略欧洲的做法提供信息，以信息影响决策“声音大的孩子有奶吃”通过批评监督机制施加压力合适我国的参与渠道参加政府调研，提供信息参加座谈会、听证会，表达意见参加立法咨询、政策评议提交政策建议书“四体联动”工作机制五、我们的现状和行动行业协会参与贸易政策事务现状贸易政策公共参与项目行业协会的主要工作80655070659050155045153040107020020406080100市场信息交流技术、职业、人才培训区际、国际的交流与合作组织展销、展览制定行业规范，协调会员关系与政府沟通指导帮助企业改善经营管理技术改进与改造树立职业道德，加强行业自律法律、政策服务投资与开发项目前期论证行业标准与质量体系认证维护会员利益，代表企业对外谈判发展行业和社会公益事业出版协会刊物其他（%）行业协会最关注的贸易政策层面75905560356550020406080100国家法律国务院及所