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《支付机构客户备付金存管办法》解读人民银行支付结算司黄萍2013年8月一、《办法》出台背景1二、《办法》制定原则2四、下一步工作三、《办法》主要内容目录31（一）保护消费者权益、维护金融稳定的需要建立支付账户、吸收客户备付金是主要业务模式。截至目前，人民银行已依法许可250家支付机构，其中90%以上涉及客户备付金问题，一旦这些资金被挪用、占用，将影响广大客户切身利益。除了预付卡受理机构，其他机构都涉及客户备付金问题。客户备付金规模增长幅度快。2013年第2季度末，纳入统计监测的非金融机构共吸收客户备付金余额800亿元左右，其中68家非金融机构备付金余额超过1亿元。客户备付金监管、保障资金安全是非金融支付机构监管的核心机构总数网络支付机构银行卡收单机构预付卡机构2509754166（含4家仅线上充值，6家仅受理）（二）落实2号令、细化2号令监管要求的需要2010年6月《非金融机构支付服务管理办法》，从业务准入、客户备付金安全、业务规范角度建立了对非金融机构支付业务的监督管理机制。在资金管理方面主要强调了客户备付金的权属关系、存管方式、客户备付金与实缴货币资本的比例等原则性要求，缺乏指导支付机构进行资金管理的细化要求。制定并出台《办法》，明确和细化人民银行关于客户备付金的监管要求，强化支付机构的资金安全保护意识和责任，以及备付金银行的监督责任，切实维护客户合法权益。（三）规范支付机构监管的需要支付机构在实际运营中存在问题：客户备付金与自有资金不分银行账户数量多且过于分散资金存放、使用形式多样：投资、委托贷款资金账户的关联关系复杂、透明度低需要纠正（四）国际监管经验境外非金融机构支付市场，在信息技术和金融创新推动下发展快，市场监管从初期的“市场自发调节”向“市场调节和强制监管并重”的方式转变。美国、欧盟、日本、新加坡等发达国家都建立了相应的监管体系。（四）国际监管经验美国将非金融机构界定为“货币服务”。《统一货币服务法》、《货币汇兑法》等规定：1、非金融机构客户备付金应以高度安全的方式持有，以保证资金在最终使用前“确实存在”。2、限制货币汇兑机构的投资行为，要求其始终确保投资产品的市场价值不低于其发行或销售的支付工具、储值债务或执行的转移货币的总额，以确保客户备付金资产不损失。3、为控制投资风险，保障资金安全，对许可货币汇兑机构投资的资产类型和比例提出要求，规定可持有加入存款保险体系的银行的现金、存款单以及可被联邦储备银行购买的银行承兑汇票等；对于全国性交易所交易的债券和股票，总投资不得超过全部总额的20%，且一次性投资不得超过全部总额的10%。（四）国际监管经验欧盟《电子货币机构从业、经营与审慎监管指令》、《内部市场支付服务指令》规定：1、客户备付金与自有资金隔离、单独存放在银行账户中。2、如用于投资，则限于安全、高流动性的低风险资产，并由各成员国细化确定具体的可投资产品范围。3、客户资金应当被专门的保险机制或类似的担保制度所覆盖，以在支付机构不能履行财务义务时向客户支付。4、支付机构在客户资金保护措施发生重大变更，以及发生直接或间接持有控制权20%以上或以下股东变动时，应提前告知监管当局，监管当局如认定有可能损害机构健康、稳健经营，可以提出否定意见。（四）国际监管经验日本《预付式证票规制法》规定：多用途预付票证发行机构的未使用总余额超过1000万日元的，应在指定日期内将其中1/2委托至距离主营业场所最近的寄存机关保管并向内阁总理大臣报告。新加坡《支付系统监督法》、《储值工具指引》针对非金融机构预付卡资金管理提出要求。（一）以保护客户合法权益为根本，从严管理客户备付金的存放和使用，确保客户资金安全。首要原则，决定了《办法》的立场、方向。具体体现：备付金银行和账户体系设计、支付机构和商业银行备付金业务的规范合作与管理要求、资金封闭运行和使用、备付金信息核对校验等。通过这些要求，《办法》实现了对客户备付金的存放、归集、使用、划转等环节的资金存管活动进行规范管理的政策目标。（二）适度把握制度原则性和灵活性，科学平衡监管成效与支付服务效率。修改《办法》时重点考虑的原则。具体体现：备付金银行和账户体系进行多元化和分层性设置，以满足支付机构不同业务模式的需要；参照银行、证券等监管实践，将风险准备金计提从静态、固定方式调整为动态、差别化模式；适当考虑支付机构和备付金合作银行的收益诉求，将备付金收付账户转存为单位定期存款等存放形式的最长期限从3个月延长至12个月；考虑汇缴账户的风险较低，适当降低为支付机构仅开立备付金汇缴账户的备付金银行法人总资产最低要求；避免过于频繁的头寸调拨带来的工作量以及增加监管难度，将备付金存管银行占比考核办法由逐日考核修改为月累计数比例考核。以上措施，既尊重客观实际又避免片面迁就现状，在维护备付金安全这一基本监管目标的同时灵活强化各项规定的可操作性和易实施性。（三）统筹兼顾，合理设置激励与约束机制，平衡备付金存管银行、合作银行以及支付机构之间的责权利。这个原则涉及到相关参与方之间的利益调整和均衡，决定了各执行主体对《办法》的执行程度和合力效果。集中体现在银行和账户体系的制度设计方面，相关银行和账户的功能越强，使用条件就越高，受益越多，同时承担责任越大。（四）借鉴国际经验，立足本土，实事求是与国际经验相同点：1、原则：高度安全2、客户备付金与自有资金分别管理3、都具有客户备付金损失偿付制度，只是方式不同与国际经验相异点：1、客户备付金用途：是否允许投资2、客户准备金损失偿付制度。中国：风险准备金计提；国外：商业保险机制、担保制度，以在支付机构不能履行财务义务时向客户支付。（一）客户备付金定义。《办法》第二条“本办法所称客户备付金，是指支付机构为办理客户委托的支付业务而实际收到的预收待付货币资金。”（一）客户备付金定义。解读《办法》参考国际经验，综合考虑国内支付业务涉及客户备付金的各种情形，从备付金产生和存放两个角度，明确支付机构为办理客户委托的支付业务而实际收到的预收代付货币资金属于客户备付金。其中，重点强调了“预收待付”和“实际收到”的资金属于备付金，不属于“预收待付”以及虽属于“预收待付”但未实际收到的资金（即在途资金）不属于客户备付金。是支付机构收到（支付机构支付系统内），还是备付金银行收到。是实际收到资金、收到客户划转备付金不可撤消的支付指令客户备付金只能用于客户委托的支付业务和本办法规定的情形”，且“任何单位和个人不得擅自挪用、占用、借用客户备付金，不得擅自以客户备付金为他人提供担保”。客户委托的支付业务本办法规定的情形（非活期存款运用）为他人提供担保强调支付机构的资金转移中介性质，规定其应当在收到客户备付金或客户划转客户备付金不可撤销的支付指令后，办理客户委托的支付业务，不能提前办理。过渡账户、流转账户的问题（真实需求？逃避监管？）（二）备付金银行（分类和定义）。《办法》备付金银行：“本办法所称备付金银行，是指与支付机构签订协议、提供客户备付金存管服务的境内银行业金融机构，包括备付金存管银行和备付金合作银行。”存管银行：“本办法所称备付金存管银行是指可以为支付机构办理客户备付金的跨行收付业务，并负责对支付机构存放在所有备付金银行的客户备付金信息进行归集、核对与监督的备付金银行。”合作银行：“本办法所称备付金合作银行是指可以为支付机构办理客户备付金的收取和本银行支取业务，并负责对支付机构存放在本银行的客户备付金进行监督的备付金银行。”（二）备付金银行（条件）。《办法》第七条支付机构的备付金银行应当符合下列条件：（一）总资产不得低于2000亿元，有关资本充足率、杠杆率、流动性等风险控制指标符合监管规定。支付机构在同一备付金银行仅开立备付金汇缴账户的，该银行的总资产不得低于1000亿元。（二）具备监督客户备付金的能力和条件，包括有健全的客户备付金业务操作办法和规程，监测、核对客户备付金信息的技术能力，能够按规定建立客户备付金存管系统。（三）境内分支机构数量和网点分布能够满足支付机构的支付业务需要，并具有与支付机构业务规模相匹配的系统处理能力。（四）具备必要的灾难恢复处理能力和应急处理能力，能够确保业务的连续性。（二）备付金银行（解读）。解读支付机构客户量大、分散，其与支付机构之间的资金往来涉及不同银行、不同银行账户之间的跨行资金划转，支付机构主要通过在多个银行开立账户实现。《办法》适度考虑支付机构与多家银行收付款项的需求，在2号令的“备付金存管银行”概念的基础上，引入备付金合作银行的概念。（二）备付金银行（解读）解读：备付金存管银行1家，可办理“跨行收付业务”。备付金合作银行多家，为支付机构办理“客户备付金的收取和本行支取业务”。合作银行的数量通过风险准备金计提机制适当控制。境内银行业金融机构的问题总资产不得低于2000亿元，资本充足率、杠杆率、流动性等风险控制指标符合监管规定。具备监督客户备付金的能力和条件，能够按规定建立客户备付金存管系统。2000亿元，资本充足率、杠杆率、流动性等风险控制指标，客户备付金存管系统问题为加强备付金的集中存放和监管，调动存管银行的积极性，《办法》要求支付机构每月在存管银行存放的备付金日均余额合计数，不得低于上月所有备付金银行账户余额合计数的50%。（三）备付金银行账户体系（分类和定义）。《办法》三类账户：存管账户、收付账户、汇缴账户第三条“本办法所称备付金专用存款账户,是指支付机构在备付金银行开立的专户存放客户备付金的活期存款账户，包括备付金存管账户、备付金收付账户和备付金汇缴账户。”第十二条备付金存管账户是支付机构在备付金存管银行开立的，可以以现金形式接收客户备付金、以银行转账方式办理客户备付金收取和支取业务的专用存款账户。支付机构在同一个省（自治区、直辖市、计划单列市），只能开立一个备付金存管账户（解释）。（三）备付金银行账户体系（分类和定义）。《办法》第十三条备付金收付账户是支付机构在备付金合作银行开立的，可以以现金形式或以银行转账方式接收客户备付金、以本银行资金内部划转方式办理客户备付金支取业务的专用存款账户。支付机构在同一备付金合作银行或其授权的分支机构只能开立一个备付金收付账户。第十四条备付金汇缴账户是支付机构在备付金银行开立的可以以现金形式接收或以本银行资金内部划转方式接收客户备付金的专用存款账户。备付金银行应当于每日营业终了前，将备付金汇缴账户内的资金全额划转至支付机构的备付金存管账户或在同一备付金合作银行开立的备付金收付账户。支付机构可以通过备付金汇缴账户将客户备付金直接退回至原资金转出账户。（三）备付金银行账户体系（解读）。解读《办法》根据备付金存管银行和合作银行的职能定位，兼顾原则性和灵活性，明确了三类备付金专用账户：存管账户、收付账户和汇缴账户。各类账户功能、数量、使用条件不同，功能上由强到弱。存管账户由存管银行开立和管理，功能齐全，具备本行和跨行收付款、调整备付金账户头寸、结转手续费和计提风险准备金等功能，支付机构在同一个省（自治区、直辖市、计划单列市），只能开立一个备付金存管账户。收付账户由合作银行开立和管理，仅具备本行付款功能，支付机构在同一备付金合作银行或其授权的分支机构只能开立一个备付金收付账户。（三）备付金银行账户体系（解读）。解读汇缴账户由存管银行或合作银行开立，支持本行收款和原路退回业务，资金日终清零。考虑到汇缴账户不具备付金出金功能，风险较为可控，其数量由支付机构根据业务需要、账户维护及管理成本等因素，自主确定，并向人民银行报备。支付机构在实际开展业务过程中，根据自身情况，按照两类银行和三类账户的存管框架，合理自主选择开户银行、开户地区、开户数量等，可基本满足其业务发展需要。（四）客户备付金的使用和划转。缴存第二十四条“支付机构通过银行转账方式接收的客户备付金，应当直接缴存备付金专用存款账户；按规定可以现金形式接收的客户备付金，应当在收讫日起2个工作日内全额缴存备付金专用存款账户。”收款“现金形式、本行转账方式、跨行转账方式。”付款第二十六条“支付机构只