我国城市供水价格体系的市场化原因分析及其途径

我国城市供水价格体系的市场化原因分析及其途径Bi-xiaHUANGDe-jun(SchoolofPublicPolicyandManagement,HohaiUniv.)Abstract:WatershortageisasevereprobleminChina.Thoughthecountryisrichinwaterresources,itranks121stintheworldintermsofpercapitashareofwaterresources.Usingthewrongwaytodowiththegroundwaterhasresultinalotofenvironmentalproblems.Some400outof668citizenChinalackwatersupply,whichdecreasedtheindustrialoutputvalueby230billionyuan(27.7billionUSdollars)annually.Alowwaterpriceistherootcauseofwastingwaterresources.InaridruralChina,thepriceof1,000cubicmetersofwaterforfarmuseisnomorethanthepriceofabottleofmineralwater.Itisveryimportantthatchinashouldtakeoutasetoflawsandpolicetopreventthewatersourcefromwasteandoverconsumption.WearegladtoseethatBeijingandHebei,SichuanandGuizhouprovinceswillfollowtheexampleofYinchuantoadoptprogressivechargingonwaterconsumption.Somemunicipalitiesandprovincialcapitalsaremakingactivepreparationsinabidtoputprogressivewaterchargingintopracticebefore2005.Insomecitiesfamilieswhichconsumelessthan12tonsofwateramonthpay1.15yuanforeachtonofwater.Thepricepertonofwaterabove12tonswillbeincreasedby60cents,andthepriceofwaterwillbedoubledwhenthemonthlywaterconsumptionexceeds18tons.Meanwhile,industrialenterprises,publicinstitutionsandbusinessfirmsalsopayahigherpriceforexcessivewaterconsumption.Thosedecisionsofchargingmoreforexcessivewaterconsumptionwillhelppeoplecultivatetheconceptofwatersaving,whileputtingnoextraburdenonpeoplekeepingarationaluseofwater.ThepracticeofprogressivechargesonwaterhasbeenlistedinChina'sWaterLawandwillbepopularizedinmoreareasinupcomingyears.Keyword:watersourcemarketeconomywaterprice我国是世界第一人口大国，至2020年我国人口总量还将增加一个多亿，城市化率超过47%，在经济、社会高度发展的今天，解决城市供水和水资源综合治理问题已经成为当务之急。水是万物之源，对于人类而言它有两层作用：一、他是人类生存和进行生产活动的物质条件；二、它又是组成地球生态系统和引起生态系统变化的重要因素。[1]在此基础上，水资源产生了两种价值：经济价值和生态价值。水资源经济价值，直接体现在其生产、销售、流通等环节，应当充分发挥经济的杠杆和资源配置作用，通过价格机制调节水资源的供求关系；水资源的生态价值有赖于发挥政府行政部门的职责按照生态系统内对水质水量的要求进行合理地规划和管理，使水资源既能满足生态系统的需求，又能使水资源系统本身达到良性的循环。城市供水价格体系的市场化是指将城市供水价格在国家宏观调控下，按照市场经济的要求进行合理的调整，充分发挥价格信号在城市供水过程中发挥作用，使得城市供水既可以产生经济价值，又可以实现可持续化发展。一、我国城市供水价格体系形成的历史演变过程长期以来“水资源取之不尽、用之不竭”的观念在人们的脑海中根深蒂固,低效、高耗、浪费的用水方式成为不可避免的后果。直到改革开放政策实施,我国水费制度才逐步开始步入正规。从建国至今,我国的供水市场化发展可以分为以下几个阶段：（一）建国后到1964年——无偿供水阶段在此期间，全国除少数地方征收少量水费或水利粮之外,基本实行无偿供水。政府投资的一大批水利工程开始兴建,当地农民在建设和维护这些工程的过程中投入了无偿劳动。（二）1965至1984年——低水价、行政事业收费阶段1965年国务院颁布了由水利电力部制定的《水库工程水费征收、使用和管理试行办法》。这个文件的颁布被认为是水费制度建立起来的标志,但是那时的水价仍然很低,没有考虑供水成本。1980年我国财政体制改革，国务院提出“所有水利工程的管理单位，凡有条件的要逐步实行企业管理，按制度收取水费，做到独立核算，自负盈亏”。但是，当时的收取的水价非常低廉，水价既不能反映真实的水资源价值,也不能保证水利工程成本的回收,相反，从某种程度上助长了低效率和浪费的用水方式的形成。（三）1985至1995年——不完全成本回收阶段1985年7月,国务院发布的《水利工程水费核定、计收和管理办法》指出:水价是有计划的社会主义市场经济体制下的低成本核算收费价格,水费属于行政事业性收费。这一文件的颁布标志着水工业步入了有偿供水和成本核算的新阶段。1988年《水法》的颁布,从法律上规定了征收水资源费,明确了水资源的产权属于国家。但是水工企业的政企不分、产权不明导致水费还是作为行政事业性收费的定位对水工业的进一步发展仍然是一个限制。（四）1994至2003年——成本回收、合理收益阶段1994年12月，财政部以（1994)财农字397号文件颁发了《水利工程管理单位财务制度》，明确规定“水管单位的生产经营收入包括供水、发电及综合经营生产所取得的收入”。第一次以将水利工程水费定义为生产经营收入，这是对水利工程供水以及水费收人性质认识上的突破。1997年国务院颁布的《水利产业政策》指出:国家实行水资源有偿使用制度,水利工程的供水价格要满足运行成本和费用、缴纳税金、归还贷款和获得合理利润的原则制定。从此“成本回收、合理盈利”的原则被正式确定下来,水费在其后一些正式文件中被定义为可盈利性收费。从行政性收费到盈利性收费,这是水价定位上的一大进步,也是市场机制引入水价制定和实施过程的良好开端。（五）2004年至今——完善资源市场配置阶段水价是关乎国计民生的重要价格，水价特别是城市供水价格始终处于改革的重要位置，引起社会各方面关注。经过多年的努力，城市供水价格改革取得了较大进展，基本上完成了城市供水由福利型向商品型转化的过程。根据2004年1月1日实施的《水利工程供水价格管理办法》第四条的规定，不仅明确了供水价格含有的成本、费用，而且确定了包含利润和税金构成的完整水价结构。水价改革的成效主要表现在三个方面。一是水价偏低的状况有了明显改善。二是建立了污水处理收费制度。三是制定相关规章依法推进水价改革。2004年国务院版步了《城市供水条例》，确立了阶梯式计量水价等科学的计价方式。二、我国城市供水价格体系市场化的原因分析我国正处于进一步深化市场经济体制改革的大潮中，市场经济正在中国发挥着巨大的潜能，国家将水资源纳入到市场经济体系中，除了国外的成功经验以外，城市水资源分布不均、居民的节水意识不高和水资源的利用效率、效益低下等原因，都使其将成为历史的必然。(一)我国城市水资源的特点要求我们必须将城市供水价格体系市场化。城市水资源是一切可被城市利用的天然淡水资源，是城市形成和发展的基础，是城市供水的源泉。[3]我国城市水资源总体来讲比较缺乏，而且时空分布不均。目前我国城市水资源存在以下问题：首先，城市人口密集、工业发达，用水需求过度集中，所以人均淡水资源量很少，远远低于世界平均水平。我国是一个水资源非常短缺的国家，按人均水资源量计量，人均占有量为2500立方米，为世界人均水量的1/4，世界排名第110位，被联合国列为13个贫水国家之一。全国668座城市中有400多座缺水。[4]其次，城市水资源地区差异明显。长江以南地区，水资源占全国总量81%；而长江以北地区，水资源占全国总量的19%，不足南方的1/4，值得注意的是，北方地区人口和GDP占全国的近一半（分别为46%和45%），耕地占全国的2/3，是人多、地多而水资源相对比较缺乏的地区。由于地理和气候的原因北方降水的年际、年内变化很大，并且容易出现连续丰、枯水年的情况，进一步加剧了城市水资源的供需矛盾。因此，南北方城市在城市水资源的开发利用和缺水程度上存在着明显的差别，北方城市多以地下水为主，地表水资源为辅；南方城市多以地表水资源为供水源，有资料表明，全国地下水的总开采量占全国城市总供水量的30%。再次，我城市水资源供给和使用过程中浪费现象严重，水资源配置低效。在我国的用水器和自来水输水管道的漏水率达到20%，与此同时，我国的城市用水的效益非常低下。据统计，一个关不紧的水龙头每个月要浪费6m3，一个漏水马桶每个月要浪费20m3，城市工业万元产值耗水量为200m3，而发达国家只为20-30m3。另据统计，我国工业用水重复使用率为30-40%，实际则可能更低，而发达国家为75-85%日、美、德等国家的重复使用率已经达到90%以上；[5]据分析,美国1990年用水效益为10.3＄/ｍ-3,日本1989年为32.4＄/ｍ-3,我国1995年为10.7ＲＭＢ/ｍ-3。我国1995年的用水效益只有美国1990年水平的1/8,日本1989年水平的1/25。[6]最后，我国的城市水资源正在遭受着不同程度的污染，而且日趋严重。长期以来我们对城市水资源脆弱性、系统性、有限性等特征没达到良好的认识。在处理资源、环境和发展的问题受到地方行政、经济、文化等方面的制约，导致城市生活用水和工业废水直接排入到城市用水区域，不仅造成城市用水污染，而且加大了城市自来水的制造成本，同时也影响了城市地下水的水质。水利部对全国700条河流约10万km河长开展的水资源质量评估显示：46.5%的河段受到污染，90%以上的城市水域污染严重，城市水资源受到污染的结果，一方面造成一些城市出现水质性缺水，另一方面也加剧了本身由于地理原因水资源缺乏的城市的状况。（二）市场化的城市供水价格更能提高水资源的使用效率，同时也能够提高节水意识，防止水资源的浪费。价格的杠杆作用对城市耗水有着直接的调节作用。利用价格手段实行间接调控，其实质在于按照“污染者负担原则”和环境资源有偿使用原则，通过市场机制，将使用、浪费、污染和破坏水资源的生产者和消费者承担相应的经济代价，从而将水资源的管理和水环境的保护成本纳入到各级分析和决策过程中,促使开发、利用、污染、破坏水环境资源者从全局的利益出发选择更有利于环境生产、经营和消费方式，同时也可筹集一笔资金，由政府根据需要加以支配，以支持区域水环境综合整治、重点污染源智力、污染防治基础设施的建设等，改变无偿或低假使用水环境资源并将水资源环境成本转嫁个社会、他人及子孙的传统做法，