复杂性时代的多元公共治理

复杂性时代的多元公共治理时和兴2012-12-2016:50:33来源：《学术前沿》(京)2012年06上期内容摘要：进入21世纪，社会的信息化、全球化、市场化、城市化、多样化、风险化等发展趋势越来越明显，带来了社会的深刻变化。在这种情势下，社会变得越来越复杂。复杂性时代呼唤多元治理。多中心治理、多层级治理、多维度治理的涌现，正在从治理主体制度、治理结构体制和治理功能机制上改变着既有的公共治理模式。改善公共治理，必须做到与时俱进。对多元治理新的发展态势，公共管理者不可不察。关键词：复杂性社会；多元治理；多中心治理；多层级治理；多维度治理作者简介：时和兴，国家行政学院公共管理教研部研究员，公共冲突管理研究项目组首席专家。研究方向：国家理论、公共治理、公共伦理、冲突管理。复杂性社会呼唤复杂性治理霍金在世纪之交的2000年就已经断言：“下个世纪将是复杂性的世纪”。①复杂性和复杂系统是在物质世界和人类社会演化中所呈现出来的重要特征。进入21世纪，人类社会的发展证实了霍金的预言，复杂性特征更加显著。值得庆幸的是，人类在20世纪就已经开始了关于复杂性研究的知识储备。研究复杂性的科学叫做复杂性科学。从20世纪30年代系统科学起步，到20世纪末期复杂适应性系统的提出，复杂性分析广泛应用于各个领域，涉及自然、工程、生物、经济、管理、军事、政治、社会等各个方面。在分析意义上，“复杂性从对因果关系的线性模型的思考转移到寻求理解要素之间的联合和互动上来。”②复杂性与简单性相对应。简单性见诸“牛顿范式”的经典科学，秉承普遍性、还原性和分离性原则，将整体视作部分之和，轻视关系的基本作用，无法真正理解问题的来龙去脉。复杂性的思想源自系统论、信息论和控制论对事物的认识，发达于突变论、协同论和耗散结构理论对非线性关系的探索。“老三论”和“新三论”构成了复杂性科学的主体。哲学家埃德加·莫兰将其概括为“复杂性范式”，用以解释复杂系统的构成、演化、涌现、自组织和自适应等特征，强调系统整体大于部分之和，深化了人们对于关系的认识。复杂性科学认为系统是由节点和关系构成的网络，这种网络呈现出非线性关系、多智能体组织和复杂适应性功能。在社会科学领域，20世纪以来兴起的社会网络研究、21世纪方兴未艾的网络治理研究等，都是复杂性范式的具体运用。在中国，从20世纪90年代开始，成思危等人就积极倡导在管理学领域开展复杂性研究。2008年，西安交通大学成立了国内首个公共管理领域的复杂性科学研究中心，借助复杂性科学探索公共管理理论与实践的创新路径。如今，复杂性治理已经成为公共管理领域的崭新课题。从管理学意义上讲，与“牛顿范式”和“复杂性范式”相对应，分别存在两种不同的管理范式。基于牛顿范式的是工业时代科层化的组织形式、一体化的职能作用和指令化的控制机制，这种管理可称之为简单管理范式。简单管理范式针对工业时代的稀缺经济，用标准化的方法和不变的路径进行效率控制，在闭合系统中解决显性问题，来维持简单循环。基于复杂性范式的管理以网络化结构为组织运转基础，重视对环境的适应性功能，通过分权化和学习进程进行协作。这种管理范式针对信息时代的丰裕知识，采用创造性的方法和创新型路径进行协同合作，在开放系统中解决共同面对的复杂问题，无论显性拟或隐性，去克服异常冲突和综合性矛盾。③毫无疑问，现代公共治理必须迎接复杂性管理范式，以回应复杂性时代提出的各种挑战。复杂性社会对于公共治理的挑战是多方面的。首先，是信息时代扁平组织的挑战。随着信息社会的到来，社会结构和组织结构逐渐呈现出扁平化特征，传统的科层金字塔正在演变为交织在一起的网络。在网络组织中，权力呈现分散化和均等化趋势，权力中心下移，权力距离缩短，人们之间互赖增强，需要不断适应动态变化。第二，是水平决策的挑战。网络化的治理结构极大地改变了决策形式和决策过程。权力分散化带来了多中心格局，权力均等化趋势正在催生多层级自主性，垂直的集中决策已不足以应对人们之间的水平互动，单纯的命令开始让位于决策的商议过程。第三，间接控制的挑战。在工业革命、电子革命、信息革命的共同作用下，当今各种社会力量的协作达到了空前高度。国家治理涉及经济社会的诸多领域，吸纳了各种力量的参与和贡献，无法进行全面而直接的控制，需要通过协作提升协同水平。第四，疆界跨越的挑战。信息网络的兴起悄然摧毁了人们之间许多固有的疆界，全球化发展解除了许多原有壁垒，这意味着一个跨疆界时代的到来。当今世界的景象是，市场跨疆界运行，经济跨疆界发展，社会跨疆界合作，文化跨疆界传播。于是，公共治理需要在跨疆界的交错延伸中不断解决差异性问题，应对矛盾冲突新的综合，实现在混沌边缘的共生进化。④面对世界图式的复杂性，人们提出了认识论和本体论的各种模型。在认识论意义上，主要是计算复杂性模型。在本体论意义上，复杂性图式包括组分复杂性、结构复杂性和功能复杂性三大模型。由是观之，复杂性公共治理至少要考虑治理主体的组分问题、治理结构的体制问题和治理功能的机制问题这三个层面。从主体看，复杂性治理源自政府，但又不限于政府，由一系列社会公共机构和行动者参与其中，它涉及集体行动的各个社会公共机构之间的权力依赖关系。从结构看，复杂性治理包含着社会自主行动者关系网络的形成和自组织管理的内容，展示着从节点到层级不断增强的自主性对扁平化层级网络中相互作用的拓展。从功能看，复杂性治理表明国家与社会之间制衡关系的变化以及公私责任关系的变化，它需要政府在新工具和新技术的基础上能力和责任的提升。⑤在当代公共治理研究中，多中心治理模式、多层级治理模式和多维度治理模式的涌现，恰与复杂性图式的三大模型相呼应，值得我们认真对待。多中心治理的制度创新复杂性适应系统理论认为，宏观系统的复杂性可归结为微观个体行为的适应性。就复杂系统适应性意义而言，公共治理正在演化为一种网络化治理，要求“把各种参与者都看成治理主体，充分发挥参与者的主体性作用”。⑥兴盛于20世纪末期的多中心治理模式，就是复杂性治理网络的主要表现形态。经过一个世纪的发展，公共管理克服了政治与行政之间的简单分离倾向，走出了公共部门与私人部门之间的线性区分逻辑。多个权力中心和组织机构共同管理公共事务，共同提供公共服务的格局已经形成，多中心治理已经成为一种新的理念和治理模式。多中心的概念最早见诸迈克尔·博兰尼对社会秩序的研究，现在看来，他关于指挥秩序和多中心秩序的区分恰恰说明了简单性治理和复杂性治理的两种不同状态。在奥斯特罗姆等人那里，多中心的涵义进一步扩展，其外延囊括了思维方式、理论架构和治理模式。在以奥斯特罗姆夫妇为核心的制度学派的努力和倡导下，多中心治理的理念和模式在当今世界已经广泛流传开来。除去以奥斯特罗姆夫妇为核心的制度学派的推动，多中心治理的实践还受到以萨拉蒙为代表的公共服务伙伴关系理论的深刻影响，也和新公共管理学派公私合作伙伴关系理论密不可分。多中心治理模式，在国家与社会、政府与市场、公共部门与私人部门的关系处理上开辟了新的思路，它强调各种公共的或私人的机构以及公民个人分担公共问题责任，通过多种方式共同管理公共事务。我国从1992年开始建立社会主义市场经济体制以来，公共管理借鉴了不少多中心治理的先进理念和经验。20世纪90年代，市场经济概念得以确认后，新一轮的改革充分发挥了市场主体的作用。新世纪伊始，第三部门获得了突飞猛进的发展。如今，事业单位的改革正如火如荼。这表明，国家与社会、政府与市场、政府与民间、公共部门与私人部门相互依赖、互相协商、协同合作的新机制正在形成，多中心公共治理的范式正在进入国人视野。多中心治理意味着治理的多元主体之间建立起协作伙伴关系。在线性思维的简单治理模式下，当发现“市场失灵”，人们寄希望于政府治理；当看到“政府失灵”，人们求助于市场逻辑；而当“政府失灵”和“市场失灵”乃至作为市场失灵特殊形态的“合约失灵”均被发现时，人们看到了第三部门在公共治理当中的意义，指望通过既不同于政府控制，也不同于市场营利机制的社会自组织治理来遏制两个部门失灵之恶果。事与愿违的是，也如第一、第二部门的失灵一样，“志愿失灵”在第三部门不幸发生了。于是，人们又开始反思“志愿神话”。⑦2011年名噪一时的“郭美美事件”，让红十字会陷入前所未有的信任危机。这与其说是慈善机构公信力下降的表现，不如说是第三部门治理危机的端倪。只是围观郭美美，并不能解决第三部门的治理危机，需要克服线性思维，系统反思公共治理主体的制度安排。当前的事业单位改革，在积极推进的同时，还要保持冷静头脑。向政府回归的事业单位，需要防止“政府失灵”。走向市场的事业单位，需要防止“市场失灵”。专司公益的事业单位，也需要防止第三部门的种种失灵。多中心治理要求宪法秩序的新的制度安排。从逻辑上讲，存在一种“政府失灵”、“市场失灵”和“志愿失灵”并存的可能性。如果单纯采取线性思维进行公共治理，必然导致这种结局。只有一种失灵存在，可以说是一种局部的“治理失灵”。但是，如果三种失灵同时并存，那将是严重的公共治理失灵，或曰公共治理危机。克服治理危机的出路是新的制度安排，其核心在于宪政安排。良好的制度安排，能够克服各种治理失灵问题。良好的治理离不开制度化的秩序保证。中国学者俞可平综合概括了良好治理的制度要件，并称其为善治要素，即合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性。在这里，有效性是前五个治理制度要素共同的结果。按照多中心治理理论，多中心治理的有效性必须解决制度设计中的三大难题：新制度供给、可信承诺和相互监督。⑧这三者，归根结蒂需要在宪法秩序中得到解决。治理失灵是无限权力的必然结果。只有通过有限权力，才能实现有效治理。无论政府，还是市场，拟或第三部门，只要行使权力，都必须受到制约。在权力共享的同时，必须保持各种权力之间的相互监督，这是多中心治理制度创新的基本准则。多中心治理推动着参与治理制度的新发展。治理失灵带来了治理主体的合法性危机。在以绩效为基础的合法性不复存在的情况下，克服合法性危机的根本性出路在于民主治理的创新与发展。民主治理的关键是参与治理。在民主发展历史上，参与治理形式经历了不断变化的过程。在简单治理模式当中，参与治理只是作为代议民主的补充形式而存在的，或者说是通过直接民主弥补间接民主的不足。在复杂性治理体系当中，参与治理不再是代议民主的侍女，而是成为协商民主的内在机制。所以，在复杂性时代，民主治理所要解决的问题是如何建立共识，更重要的是达成利害相关者相互协商的治理。回顾中国公共治理发展的历史轨迹，从全能主义的政治社会一元治理，到市场主义的政府与市场二元治理，再到福利主义的政府、市场和民间组织三元治理，直至21世纪复杂主义范式下的多元治理，治理主体已经演化为多种利害相关者协商治理主体。在这一过程中，公民参与远远超越了简单政治行为内涵，而扮演了制度演进中信息流的角色。这不再是线性的量的突破，更主要的在于它已经成为治理互动机制的基本单元，发挥着治理网络中的节点作用，影响着开放系统沟通过程中的意见涌现，改善着治理主体相互之间的关系，为协同进化的制度创新积累能量。多层级治理的结构体制优化复杂性适应系统的结构是立体多维式的、网状传导结构。从逻辑上看，这其中既包括由正式组织系统构成的显性结构，也包括由文化和社会关系构成的隐性结构，还包括透过其他媒介表现出来的映射结构，又包括独立于认知主体的客观真实结构。不同主体之间通过信息传导及其与外部环境之间的信息交换，形成不同的行为模式，这些行为模式又反过来影响到结构分布。⑨从治理实践看，正如道格拉斯·诺斯在分析制度变迁时所看到的，制度结构是由正式规则、非正式约束以及实施机制共同构成的治理主体存在状态，它是动态化的过程，而非静止性的存在。在复杂性时代，公共治理的纵向结构、横向结构，以及相互之间的互动关系，都在发生深刻的变化。传统意义上的条块关系、集权分权模式，都属于简单治理的线性范式。面对复杂性治理范式的冲击，“一个能够在复杂、不确定、快速变化的环境下生存和发展的组织，其关键特征是内部单位的‘自治’、‘关联’和‘变革’，具有比环境更高的复杂性”。⑩改革开放以来，尤其是开始建立市场经济体制以来，从中央到