关于建立海洋生态补偿机制的探讨

12王淼等：关于建立海洋生态补偿机制的探讨关于建立海洋生态补偿机制的探讨王淼1、2，段志霞3（1．中国海洋大学管理学院；2．教育部人文社会科学重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院；3．中国海洋大学水产学院，山东青岛，266071）摘要：我国陆域资源生态补偿已经有所落实，而海洋生态补偿尚未进行。本文基于海洋为社会提供巨大的原材料和生态服务、为公众利益许多海洋资源经济价值不允许变现、海洋生态环境恶化在一定程度上是由于为国民经济发展做出贡献、沿海渔民“失海”严重等原因，提出建立海洋生态补偿机制的观点。其目的在于支持和鼓励海洋生态环境保护行为的同时，维持和发展社会经济。此外，文中还对海洋生态补偿的原则、对象以及资金来源等进行了探讨。关键词：海洋；生态补偿；海洋生态环境中图分类号：F326.45文献标识码：A文章编号：1009-(2008)03-0012-04一、海洋生态补偿对于生态补偿这一概念，国内外至今未见明确的定义。《环境科学大辞典》曾将自然生态补偿（NaturalEcologicalCompensation）定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”[1]；或是自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用[2]。但最一般地，将生态补偿理解为一种资源环境保护的经济手段。将生态补偿机制看成调动生态建设积极性，促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。李文华（2004）将其归纳为广义与狭义两种：广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即对损坏资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护资源的目的。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用；通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励公共产品的足额供应；通过制度变迁解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资，并使生态资本增值的一种经济制度。费世民等人（2004）则认为生态效益补偿的内涵包括三个方面，即为了控制生态破坏、遏制资源衰竭而征收的费用以及类似生态效益补偿的资源补偿费。一般而言，所谓生态补偿是指自然资源使用人或受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持和鼓励保护生态环境的行为，而非一味地追求经济利益。因此，所谓海洋生态补偿，即指海洋使用人或受益人在合法利用海洋资源过程中，对海洋资源的所有权人或为海洋生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持与鼓励保护海洋生态环境的行为，而不是一味地向海洋索取经济利益。二、建立海洋生态补偿机制的必要性（一）海洋为公众提供了大量的公益性产品广袤而富饶的海洋为社会和公众提供了大量公益性产品，使公众受益，就应该由公众的代表者——政府来付费。我国海岸线长达1.8万km，主张管辖的海域面积达300万km2，其中与领土有同等法律地位的领海面积为38万km2。海洋不仅为人类提供产品，同时提供生态服务，而且后者的价值往往高于前者。收稿日期：2007-9-26基金项目：国家自然科学基金项目“海洋资源性资产流失规律与测度方法研究”（编号：072074）作者简介：王淼(1959-),女,汉族,祖籍吉林长春,博士后,教授,中国海洋大学管理学院副院长，教育部人文社会科学重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院海洋管理研究所所长.主要研究方向为海洋资源管理.段志霞(1979-),女,祖籍山东菏泽,渔业经济与管理专业博士,Email:[e-mail],Tel:[phone]中国渔业经济2008年第3期第26卷Robert、Costanza等人1997年在Nature杂志上撰文，公布了他们对全球海洋在一年内对人类的生态服务价值（包括气体调节、干扰调节、营养盐循环、废物处理、生物控制、生境、食物产量、原材料、娱乐和文化等）的评估结果。计算结果是全球海洋生态系统价值为每年461220亿美元，每平方公里的海洋平均每年给人类提供的生态服务价值约为57700美元[3]。根据这一标准，程连生对我国各海区的数值进行了分析，得到了一个估价数，即中国四大海域每年提供的生态服务价值为1813.6亿美元[4]。这一价值并非仅由沿海地区人们所享用，而是为全社会、全体公众所享用，受益者应该为之做出补偿，尽管不一定是等价的。（二）海洋生态环境恶化一定程度上是因为它为国民经济发展做出了巨大贡献海洋生态环境恶化与生态系统功能退化在一定程度上是因为它们为国家今日发展做出了巨大贡献，而在过去，国家为此付出很少。长期以来，由于认识不足、生产规模宏观调控不力，人们在开发利用海洋资源的过程中，导致海洋生物资源数量衰减，海洋生态资源遭到不同程度的破坏。《2006年中国海洋环境质录公报》显示，2006年我国海域总体污染形势依然严峻。81%的入海排污口超标排放污染物，多数排污口邻近海域环境污染严重，对周边海洋功能区的损害加剧。河流携带入海的污染物持续增高，河口生态环境受损。近岸海域生态系统健康状况恶化趋势尚未得到有效缓解，大部分海湾、河口、滨海湿地等生态系统仍处于亚健康或不健康状态，主要表现在水体富营养化及营养盐失衡、河口产卵场退化、生境丧失或改变、生物群落结构异常等。分析其原因，主要是因为半个多世纪以来从海洋输出的多，输入的少，拿走的多，给予的少，两者极不平衡。这在很大程度上可以认为是海洋为我国国民经济的发展做出了巨大贡献，应为之作出补偿。（三）受政策的制约，很多海洋产品经济价值无法实现海洋有许多有形的、巨大的、可实现的经济价值，但受政策的制约或者海洋资源自身特点的限制而不能变现，因此政府应该做出补偿。比如，为加强海洋自然保护区的建设和管理，《海洋自然保护区管理办法》规定在海洋自然保护区内禁止下列活动和行为：第一，擅自移动、搬迁或破坏界碑、标志物及保护设施；第二，非法捕捞、采集海洋生物；第三，非法采石、挖沙、开采矿藏；第四，其他任何有损保护对象及自然环境和资源的行为。另外，很多沿海省市在海洋功能区划时，通过水产退养、退垦还海、充填造地结合的方式，恢复各海域的生态环境。这些在一定程度上都体现了为了大局和全体民众的公共利益而做出局部牺牲；再比如，海洋中还有许多天然资源，如沿海红树林、海底珊瑚礁等，本来可以开发，但为了防止生态环境的破坏，为了生态安全的大局而不能开发，对已开发的必须加以限制，这也是在一定程度上为了大局和公众而做出牺牲。对于这些牺牲，生态安全的受益者应该做出补偿。（四）沿海渔民“失海”问题严重我国是一个渔业大国，渔业是广大农渔民就业和增收的一个重要领域，也是我国农业和农村经济战略性结构调整的重要方面。但近年来，随着经济发展和城市化速度加快，工程建设等占用渔业水域滩涂的现象越来越多，导致许多渔民陷入了“失海”、“失水”的困境。渔民“失海”、“失水”与农民“失地”的性质相同，是当前农村、渔区群众反映强烈的热点问题。国土资源部发布的《关于完善征地安置制度的指导意见》，确定了征地补偿标准。据此，失去出海捕鱼、养殖、加工、运输等从事水产业活动基本权利的渔民，应该得到补偿。三、海洋生态补偿的现状迄今为止，我国还没有明确提出海洋生态补偿，虽然做了许多类似的工作，在一定意义上是一种补偿。如早在20世纪80年代，我国就开始了人工增殖渔业资源措施，先后在渤海、黄海实施中国对虾的生产性增殖放流，取得了明显的经济效益和生态效益；21世纪初，国家拨出专项资金支持海洋渔业减船转产工程，实施渔船报废制度，国家拨出专项资金对渔民予以补助，并对我国退出海洋捕捞渔民的补贴标准和资金的使用范围做出了详细规定；为了改善海洋生态环境，2001年我国开始实施了《渤海碧海行动计划》，对有效监督监测陆源排污，消减海洋工程项目对生态环境的不利影响，维护渔业生产者的合法权益起到了保护作用，截至2005年底，《渤海碧海行动计划》已完成各类项目166个，已完成投资175亿元，分别占总数的62.6％和65%；为了恢复和改善海洋生态环境、14王淼等：关于建立海洋生态补偿机制的探讨增殖和优化渔业资源，21世纪以来，我国沿海各省纷纷投资建设人工鱼礁，对渔业生境进行补偿，2001年广东省决定投资8亿元建设100座人工鱼礁，同时山东省决定每年省财政提供支持资金1500万元建设6大人工鱼礁项目等。与海洋补偿不同的是，我国关于森林生态补偿已经做了大量工作，比如国家早在1981年就出台了《关于开展全民义务植树运动的决议》，其中提出要征收《绿化费》；其后发布的许多文件都有森林生态补偿的内容。如1992年国务院在批准国家体制改革委员会《关十一九九二年经济体制改革要点的通知》中提出：“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用。”1993年，国务院《关于进一步加强造林绿化的通知》指出：“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收森林生态效益补偿制度。”1994年3月25日国务院第16次常务会议讨论通过的《中国21世纪人口、环境与发展自皮书》中也要求建立森林生态效益补偿使用制度，实行森林资源开发补偿收费；1998年4月29日，九届全国人大常委会第二次会议通过的《森林法》修正案明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”；2001年1月财政部发布森林生态效益补助资金试点工作的意见则明确表示“同意设立森林生态效益补偿资金，主要用于提供生态效益的防护和管理。”这标志着经过近20年的努力，中国森林生态效益补偿资金专项已正式纳入财政预算。四、海洋生态补偿机制海洋生态补偿还处在研究阶段，尚无成套的系统措施，但可以借鉴森林生态补偿的成果。现就海洋生态补偿机制提出具体的建议：（一）海洋生态补偿的原则全国政协致公组于2003年在《建立生态补偿机制促进流域可持续发展的建议》中，提出建立生态补偿机制的原则应是谁受益谁补偿，公平，公正。费世民（2004）等提出生态补偿的原则应是国家扶持为主，宏观调控，良性循环；直接受益，法定补偿；分类补偿；布点突出等[5]。这些都值得借鉴，可以作为海洋生态补偿的原则。（二）补偿对象建立海洋生态补偿机制，并不是对全部海洋资源进行补偿，而是对以生态效益为主体的海洋资源进行补偿，如滨海湿地、珊瑚礁、红树林和海草床等典型海洋生态资源。另外，建立海洋生态补偿机制，也并非对所有的海洋进行补偿，而是主要对我国内海（如渤海）和生态系统破坏严重的近海进行补偿。在这一点上，森林生态补偿与森林分类经营的做法值得借鉴。森林生态补偿仅限于对生态公益林和特种用途林，海洋也有类似的“生态公益海洋”，如海洋自然保护区等。（三）补偿方式ElliottM和CuttsND(2004)认为海洋资源生态补偿可分为经济补偿、资源补偿和生境补偿三种方式[6]。首先，经济补偿确定的前提是海洋资源价值能够得到确定。自然资源价值的确定在我国尚处于起步阶段，考虑到目前实际的心理和经济承受能力，海洋生态资源经济补偿标准很难一步到位。而且，海洋生态资源的生态、社会效益价值和价格计量具有复杂性和难计算性，所以应该先将补偿机制建立起来，经济补偿强度应根据当地经济发展水平、收人水平、价格水平等实际情况量力而行。其次，生境补偿是对海洋环境和海洋生态功能的补偿，如实施《渤海碧海行动计划》和人工渔礁建设等。改革开放以来，中国沿海地区经济的快速发展，城市化速度的加快等都严重污染了近岸海域(练兴常，2006)，生境补偿在海洋生态补偿中占很大的比例。最后，资源补偿是指为了缓解近海资源量不断下降的生态压力，人为地进行生产性增殖放流，如从1985-2000年15年间辽宁省就投入近1亿元资金恢复海岛渔场对虾资源，对促进该省增殖渔业发展起到了重要作用[7]。（四）资金来源目前，国际上比较通用的生态补偿制度主要通过政府补贴、财政援助、开征生态税和借助国内外基金等方式进行