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1基本公共服务均等化：中国特色福利社会模式【内容提要】：近年来，中国政府采取了许多措施试图纠正公共福利市场化改革带来的弊病。文章认为，当前中国进入了一个探索中国特色福利社会模式的新阶段，在具体单项福利改革的同时，还需要一套清晰的福利社会重建战略指导。底线公平是中国特色福利社会重建的理论指导，基本公共服务均等化是底线公平福利模式的实践形态，要把基本公共服务均等化打造成中国特色的福利模式。【关键词】：基本公共服务、均等化、福利社会一、中国进入了探索福利模式的新阶段1949年建国后，中国迅速建立了社会主义福利制度，形成了与计划经济体制相配套的福利供给模式。特别在城市，单位职工的住宅、医疗、子女教育等等都是由国家免费提供，并由单位按照统一的原则代理国家进行分配和控制。这种方式在特定的历史时期体现了社会主义的优越性，但随之而来产生了一系列问题。这些负面体验导致20世纪80年代以来，国家对计划经济时代的福利体制进行全面改革。改革的布局是渐进的、多阶段的、多元的和曲折的，但总的趋势是引进市场和商品因素，减少国家对消费资料的占有水平和供应范围，增加公民对消费资料的私人占有和市场购买（王宁，2001：286）。公共福利的私有化和市场化弱化了政府对社会成员应尽的责任，忽视了公民在公共产品摄取上的公平与公正，很快导致了公众的许多基本需要得不到满足，其中最突出的就是“上学难、上学贵”，“就医难、就医贵”，“住房难、住房贵”，被老百姓形象地称为“新三座大山”。公共产品的严重短缺日益导致政府政治合法性危机，于是，国家政策在“理性化考虑”（政策效率）与“合法性考虑”（政策价值）之间再次摇向后者（王宁，2007）。党的十六大以来，随着科学发展观和社会主义和谐社会的提出，我国公共政策的范式逐渐从经济政策向社会政策转变。迈向中国特色社会主义福利社会已经成为我国以民生为重点的社会建设的目标。近年来我国已经在免费义务教育、新型农村合作医疗、新型农村养老保险、新医改等方面进行了很多探索，2但是，在这些具体的单项福利改革的背后，还需要一套清晰的福利社会重建战略指导。要以福利社会的重建为契机，积极探索中国特色的福利社会模式，使福利社会和民主政治及市场经济一起，共同成为中国特色社会主义的三大支柱（岳经纶，2008）。二、福利模式选择的理论背景丹麦学者艾斯平-安德森在其1990年出版的《福利资本主义的三个世界》中首次使用了“福利体制”或称“福利模式”概念，从此，关于福利模式的研究成为一个使用非常广泛的专有术语，成为研究福利国家和福利制度比较的一个主要概念和工具。不过，对福利制度模式的分类研究最早却可以追溯到1944年缪尔达尔（Myrdal）的一本重要的著作（郑秉文，2005）。按照不同的标准，可以将福利模式划分为不同的类型。威伦斯基（H.Wilensky）和勒博克斯（E.Lebeaux）于1958年在其出版的《工业社会与社会福利》一书中首次提出了著名的社会福利两分法:即补缺型社会福利和制度型社会福利。补缺型社会福利也称为剩余型福利，是指当家庭和市场机制瘫痪时，国家为社会无法自助者提供暂时性和救济性的救助。补缺型社会福利能够起到支持和防止意外的作用，政府扮演的角色是边缘性的。制度型社会福利是指为全体公民提供的福利，是一种制度化的常态性社会制度，与剩余型社会福利相比，是社会制度结构中常规化、永久性的重要组成部分，保障对象扩展到社会的全体公民，从而实现了由选择性福利到普遍性社会福利的转变，但也存在由于社会福利支出较高产生福利依赖等一系列弊病。而蒂特马斯（Titmuss）在1974年出版的《社会政策》一书中将福利模式分成三种类型：第一种是“补救型”福利模式，代表国家是美国；第二种是“工业成就型”福利模式，代表国家是德国；第三种是“制度再分配型”模式，代表国家是坦桑尼亚。在蒂特马斯之后，很多学者都对关于资本主义社会福利模式进行了划分。如1975年帕克（J.Parker）提出放任主义型、自由主义型、社会主义型，1976年乔治（V.George）和韦尔定（P.Wilding）提出反集体主义型、被动集体主义型、费边集体主义型、马克思主义型，1979年品克（R.Pinker）作出古典经济型、新重商主义型、马克思主义型的划分，1984年米什拉（R.Mishra）提出新右派型、凯恩斯和贝弗里奇福利国家型、合作主义型、社会民主型、马克思主义型，1989年威廉斯（F.Williams）3又提出反集体主义型、社会改造主义型、非社会主义的福利集体主义型、费边社会主义型、激进的社会行政型、福利的政治经济学型（李明政，1998）。当然，在对福利模式的众多划分中，最著名的还是1990年艾斯平-安德森的划分，他按照“非商品化”的程度将福利资本主义分为三个世界或称三种模式：自由主义福利模式、保守主义福利模式、社会民主主义福利模式（艾斯平-安德森，2003）。围绕艾斯平-安德森对福利资本主义的三个世界的划分，学术界进行了广泛的讨论，支持者有之，反对者有之，持改良主义的也有之。可以说，对艾斯平-安德森三个世界的分类提出不同的质疑是1990年代社会政策学界的一个重要特征。首先，它受到了女权主义者的严厉批评，因为该模式所关注的差异主要是与男性而不是女性的经验。其次，艾斯平-安德森的划分无法适当地解释某些国家，如南欧国家、日本、发展中国家等等，因此，有学者在三个世界的基础上作出了四个世界、五个世界的划分（H.Dean，2006）。不过，无论作出多少种分类，总会漏掉一些国家没有得到分类和解释。不管哪一种分类标准，都不是绝对的，有时不同类型之间还存在交叉和重叠的情况，所以福利模式类型只是一种理论上的分类，即马克斯·韦伯意义上的“理想类型”。以上都是从静态的角度对福利模式进行分类，如果将时间的概念引入到分类法的研究当中，随着时间的推移，福利国家的类别归属不是静止不变的，不同的时期福利国家的类别划分与归属是不同的。自上个世纪末以来，面对老龄化和全球化的压力，许多福利国家都或多或少地进行了改革，改革的总趋势是削减给付标准，提高缴费水平和严格给付条件等，以缓解国家财政危机。可以说，在整个1990年代，“三个世界”的福利国家几乎都进行了“再商品化”的改革。“再商品化”改革显然是对“非商品化”福利制度的一种否定或逆转（郑秉文，2005）。三、中国特色福利社会模式的特点选择符合中国国情、可持续发展的福利社会模式是建设中国福利社会的关键。从中国的历史经验看，过去计划经济的平均主义道路走不通，完全市场化的福利模式更是弊端重重，西方福利国家道路也不能照搬，当前中国福利社会的重建必须选择符合中国实际、具有中国特色的福利模式。（一）中国特色福利社会重建的时代特点福利社会重建的本质是保卫社会。市场化远非尽善尽美，发展过快的市场经4济是会破坏社会的。随着工业化而兴起的市场经济，其最大的特征是把一切都商品化，包括劳动力的商品化。在市场经济条件下，个人需要和福利的满足有赖于个人在市场竞争中的地位。换言之，个人需要和福利取决于市场。市场力量尽管在创造效率和财富方面有着重要作用，但是其自发运作会带来社会两极分化和贫富阶级之间的严重对立。由于大多数人无法在市场竞争中取胜，从而出现大量社会弱势群体。他们的基本需要无法在市场中得到满足。社会两极分化和阶级对立会带来社会冲突，甚至社会革命，威胁市场经济体系的运作和社会的稳定（岳经纶，2008：64）。社会政策是驯服市场化的有效工具。为了满足社会弱势群体的基本需要，维护市场体系的有效运作，资本主义国家一般都要实施一定的社会政策，以国家的力量来驯服市场的自发力量，满足社会需要。通过实施社会政策，国家可以对市场的自发力量进行干预，对追求利润最大化的市场力量进行约束，对社会财富进行再分配，缩小因市场竞争带来的贫富差距，减少劳资之间的矛盾，从而达致社会稳定和谐。用卡尔·波兰尼的话来说，社会政策就是与市场相对的一种保护主义反向运动（波兰尼，2007），其实质就是人的“去商品化”，所谓“去商品化”，就是“指个人福利既独立于其收入之外又不受其购买力影响的保障程度”（艾斯平-安德森，2003）。不过，新时期中国特色福利社会的重建绝不是一种“钟摆式”的循环反复，不能因为否定市场化的福利供给模式，而重返过去计划经济时代的福利供给模式。“大包大揽”的计划经济福利模式和过于市场化的市场经济福利模式都存在缺陷，要认真总结两者的经验教训，在扬弃中选择一种全新的福利模式。同时，建设中国特色福利社会也不能照搬西方福利国家模式。西方福利国家模式有很多优点，但在很多方面不适合中国国情，它的主要缺点不是福利水平高，高福利待遇本身不一定是缺点。福利国家问题的实质是过于刚性，缺乏柔性调节机制，一旦福利政策调整或福利水平降低，在福利国家就会引发社会骚乱，2005年法国巴黎骚乱就是对福利国家体制弊端的拷问。中国没有“福利国家”的历史实践，也没有必要照搬西方福利国家模式。作为一个后来者，中国有条件深入研究福利国家和非福利国家的实践，既可汲取欧美福利制度的经验，还可借鉴亚洲国家如日本、韩国和新加坡的经验，把中国特色福利社会建立在更为科学的基础5上（景天魁、毕天云，2009）。（二）建构底线公平的福利模式中国福利社会重建要凸出中国特色，可对于什么是中国特色的福利模式，学者们提出了不同的看法。陈永生主张实行补缺型社会福利模式，反对制度型的社会福利模式（陈永生，2009）。顾昕和高梦滔则提出超越剩余型福利模式，建立城乡一体化的社会安全网（顾昕、高梦滔，2006）。王思斌则指出，我国应建构适度普惠型社会福利制度（王思斌，2009）。郑功成提出我国社会保障发展的战略目标是从社会保障体系残缺到制度健全、完备；从选择性保障制度安排到公平、普惠的保障制度安排；从只能维护人的生存条件到维护人的自由、平等与尊严。并认为要实现这个战略目标，需要分三步走：第一步(2008－2012年),以现届政府任期为期,目标任务是构建“两免除一解除”的社会保障制度支架,为建设健全、完备的中国特色社会保障制度奠定坚实的基础。第二步(2013－2020年),以下一届政府任期为起点,到2020年全面建设小康社会为终点,目标任务是实现中国特设社会保障制度全面定型、稳定发展。第三步(2021－2049年),在进一步完善中国特色社会保障制度并实现这一制度可持续发展的同时,不断提高保障水平,确保国民生活质量,全方位满足国民对社会保障及相关服务的要求,真正迈向中国特色社会主义福利社会（郑功成，2008）。景天魁认为，应该建立一种“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的底线公平福利社会模式，把无差别公平与有差别公平结合起来。当前迫切需要在继承历史的基础上把中国社会福利制度推向新的发展阶段，促进中国特色福利制度从小福利迈向大福利转变。大福利具有对象的广泛性、内容的基本性、主体的多元性和方式的多样性等四大特征（景天魁、毕天云，2009）。总的来看，按照底线公平理论构建中国特色福利社会已经获得广泛共识。底线公平理论是基于中国实践、中国经验的发展理论、制度理论、机制理论，它按照“弱者优先、政府首责、社会补偿和持久效益”原则建立中国特色的福利社会，具有“刚柔相济、保底不保顶”的特点。“底线”不是水平上或程度上的高低，而是政府责任的界限与范围。具体来说，底线公平福利模式有五个基本特点：一是底线公平的理念特征；二是分层体系的制度特征；三是刚柔相济的机制特征；四是水平适中的目标特征；五是雪中送炭功能特征（景天魁、毕天云，2009）。6由此可见，底线公平福利模式既有免费型的社会救助，也有缴费型的社会保险，还有家庭和社区的互济互助，是一种中国特色的混合型福利模式。它的优点在于该福利模式能以较小的成本获得较大的福利，最大限度地防止福利依赖，最大限度地实现经济发展和社会公平的平衡。四、作为一种福利模式的基本公共服务均等化随着2006年全国人大通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将逐步实现基本公共服务均等化作为我国经济社会发展、构建和谐社会的目标，党