建设工程质量政府监督管理模式——质量监督机构再造研究

重庆大学硕士学位论文建设工程质量政府监督管理模式——质量监督机构再造研究姓名：胡明申请学位级别：硕士专业：建筑与土木工程指导教师：任宏;海山20050601重庆大学硕士学位论文中文摘要I摘要自上个世纪80年代初，我国实行建设工程质量政府监督管理制度以来，建设工程质量政府监督管理已经走过了20个年头。作为建设工程质量管理的重要一环，建设工程质量政府监督管理为控制工程质量，提高我国建设工程质量整体水平，发挥了巨大的不可替代的作用。本文根据作者多年来从事建设工程质量政府监督管理的实践，回顾了建设工程质量政府监督管理制度在我国建立和发展的过程，阐述并分析了现阶段建设工程质量政府监督管理的现状和管理过程中出现的问题诸如：法律、法规和标准体系不完善；多头管理、条块分割；监督机构定位不明确；监督管理体系不科学；人员素质参差不齐，监督技术落后等等，以及管理思想、管理模式与我国当前的社会经济发展，制度变革，科技进步和加入WTO之后的不适应性。借鉴“政府再造”理论“精简、重建、不断改进”的核心思想和“新公共管理”的“5R”（重构、重建、重塑、重组、重思）改革战略，本文着重提出了质监组织机构简化；管理职能和监督职能分离；监督机构专业化；区域委托和项目委托相结合，提倡有限合理竞争等具体的再造措施以及针对法规体系、制度建设、方法创新、重塑质量意识等方面的完善建议，并结合深圳市建设工程质量政府监督管理实际，探索性地“再造”了深圳市建设工程质量政府监督管理模式框架。关健词：建设工程质量，政府监督管理，管理模式再造，质监站，管理重庆大学硕士学位论文英文摘要IIABSTRACTSinceChinaoperatesthegovernmentqualitysupervisionpoliciesinconstructionindustryintheearly1980s,thesepolicieshavebeeninforcefor20years.Asasignificantaspectofconstructionqualitymanagement,thegovernmentsupervisioninconstructionqualityplaysagreatandirreplaceableroleinqualitycontrolling,andimprovingtheentirestandardofconstructionqualityinChina.Basedonthefirst-handexperiencesinthegovernmentsupervisioninconstructionqualitymanagement,thedissertationdiscussestheestablishmentanddevelopingprocessofthegovernmentsupervisionpoliciesinconstructionqualityinChina,andanalyzesthecurrentsituationandproblemssuchas:incompletelaws,regulationsandstandardsystems;poormanagement;unclearpositioningofsupervisioninstitution;unscientificsupervisionmanagementsystem;differentabilitiesofsupervisionpersonnel;poorsupervisiontechniques;andsoon.Besides,thephilosophyandpatternofmanagementcannotwellfitthecurrentsocialandeconomicdevelopment,thereformofinstitution,thedevelopmentofscienceandtechnology,andthenewrequirementsaftertheentryintoWTOinChina.Referringtothetheoryof“governmentrestructure”and“5R”reformstrategiesin“newpublicadministration”,thedissertationputsforwardthefollowingdetailedmeasures:simplificationofqualitysupervisioninstitution,thefunctionalseparationbetweenadministrationandsupervision,specializationofsupervisioninstitution,thecombinationofregionalmandatoryandprojectmandatory,theadvocatesinlimitedpropercompetition,andthecompletesuggestionsaboutthelawsandregulationssystem,institutionalconstruction,creativemethodsandreshapingqualityconsciousness.Finally,combiningtherealexperienceofShenzhen’sgovernmentsupervisioninconstructionquality,thisdissertationexploresto“restructure”thepatternsystemofShenzhen’sgovernmentsupervisioninconstructionquality.Keywords:Constructionquality,Governmentsupervision,Administrationpatternrestructure,Qualitysupervisiondepartment,Administration重庆大学硕士学位论文1绪论11绪论1.1问题的提出建设工程质量政府监督管理制度在我国的具体实施和形成，是自1984年开始的，可以说是改革开放的产物，是伴随着市场经济运行模式同时形成和发展起来的。80年代初，国家经济运行模式由计划经济向市场经济过渡，随着经济运行模式的变化，各行各业的管理也都出现了许多新的问题。建设工程的质量管理也不例外，原有的以企业自控为主的建设工程质量管理体系已不符合改革发展的要求和时代的进步，工程质量事故频频发生，工程质量形势严峻，为此，国务院办公厅转发国家城乡建设环境保护部《关于迅速采取措施，防止房屋倒塌事故发生的通知》（国办发[1983]15号文），国家城市建设环境保护部和国家标准局联合发布“关于试行《建设工程质量管理条例》的通知”，提出“强化政府对工程质量的监督工作”，“实行政府对工程质量的监督是质量管理工作的一项重要改革”，提出设立各级质监机构，规定了质监机构的任务和权限，由此推开了我国建设工程质量监督管理制度和各级质监机构形成、发展的序幕。二十多年来，工程质量政府监督作为建设工程质量管理的重要环节，为控制工程质量滑坡，提高我国建设工程整体质量水平，发挥了巨大的，不可替代的作用①。随着我国社会主义市场经济体制的不断发展和完善，社会结构、经济结构正在发生深刻的变化，中央“十五”规划明确提出要继续进行和深化行政体制改革，转变政府职能，压缩行政机构，减轻财政负担，提高政府效率。建设工程质量政府监督工作如何顺应改革潮流，积极转变政府职能，改革监管模式，健全政府部门、市场各方责任主体及各类综合组织在建设活动中的行为规范，建立与社会主义市场经济体制相适应的工程质量监督保证机制，从而有效地保证工程质量，正是新时期，新的经济背景下建设工程质量工作者应该积极面对和认真研究的课题。本人自92年以来一直从事工程质量政府监督工作，现在还仍然是一名工程质量政府监督工作的管理者，选择建设工程质量政府监督管理作为研究课题，可谓“近水楼台先得月”。十多年来的工作经历，使我对工程质量政府监督工作的方方面面有了较全面的认识、理解和思考——包括监督管理机制、监督机构设置和管理、法规和标准体系的建设、具体监督工作的内容和方式、监督工作的发展、完善和不足、今后的改革方向、管理创新等等。现在我已不管具体的工程，不做具体的监督工作，正好利用这个难得的学习机会，把过去的工作和学习做一个小结，①黄可明.省级建设工程质量监督站在改革进程中的职能定位与作用.工程建设质量监督动态.中国建筑业协会工程建设质量监督分会，2002年10期重庆大学硕士学位论文1绪论2把自已对诸多问题的思考、想法和建议写出来与大家交流，希望对自己今后的管理工作有所帮助，当然更希望自己的研究工作能在真正的管理实际中发挥一些作用。1.2研究的意义1.2.1提高建设工程质量，确保公众利益建设工程质量政府监督管理，对于保证建设工程质量、维护公众和国家建设工程质量利益至关重要，提高建设工程质量政府监督管理的效能，离不开研究其内在的规律性，离不开监督管理体系的不断创新，更需要研究良性运转的监督管理运行机制，探索监督管理的行为特征，细致分析各阶段和分部监督管理的内容、方式、方法、手段。市场经济是法制经济、信誉经济，只有把理论问题研究透彻，才能保证法律、法规建立在科学管理的理论基础上，构建适应市场经济体制发展要求的监督管理体制和运行机制，规范执法监督行为，完善政府执法监督管理制度，确保建设工程的质量。1.2.2我国加入WTO的客观需要随着我国社会主义市场经济的不断完善和进入WTO以后国情的变化，研究构建与社会主义市场经济和国际化规则相适应的法制化、社会化、专业化建设工程质量政府监督体系是时代的需要，改革发展的需要。国家的进一步开放，改革的进一步深入，建设市场多元投资主体和建设主体的出现，需要国际化的监督管理模式。1.2.3为建设工程质量管理条例等法规的修改探路《建设工程质量管理条例》实施5年来，建设工程质量政府监督管理无论是在性质、内容，还是在方式和手段等方面与《建设工程质量管理条例》出台前相比，都有了较大的改变，我国建设工程质量监督管理水平有了很大的提高。但5年来的实践也产生了一些新的管理问题，暴露了《建设工程质量管理条例》的有些内容与时代进步和社会发展不适应，比如多头管理、机构重置；管理职能和执行职能不分；质监政府职能和检测市场行为未分离等等。目前，我国正在进行更深层次的体制改革，政府精简机构，转换职能，推行小政府大社会，新一轮的事业单位改革正在进行中。新的形势、新的要求，都需要建设工程质量政府监督管理相应地做出改革，创新机制，更新方法，更加高效地发挥建设工程质量政府监督管理的作用，确保建设工程的质量。1.2.4提高科学管理水平目前，我国建设工程质量的监督管理基本上还是一种基于经验的管理方式，缺乏系统性和科学性。长期以来，大家重实践经验，轻理论研究，重技术的符合重庆大学硕士学位论文1绪论3性，轻管理的科学性，重行政命令干预，轻市场手段调节，可以说是头痛医头，脚痛治脚，建设工程质量政府监督管理水平与现代管理的发展极不一致，分析建设工程质量政府监督的本质特征，探讨监督过程中的行为特征，建设工程质量形成的内在规律性，与现代管理学理论相结合，提高建设工程质量政府监督管理的科学性，实现监督管理体制的创新，保证建设工程质量的持续改进，高效地维护国家和公众的建设工程质量利益。1.3国内外研究现状建设工程质量政府监督管理制度在我国的施行时间不长，其管理理论的研究还处于起步阶段。但随着新的管理《条例》的颁布和近年来人们对“管理”的重视，建设主要部门和机关人士也开始重视起这方面的研究，研究的形式和特点可归纳以下：①政府推动、组织专家、学者出国外考察学习，学习发达国家的成熟悉经验，再结合我国的具体国情，选择性地应用于管理实际中。②建设工程质量政府监督管理的研究主要体现实践工作中，以实务工作和技