“量体裁衣”机制与制度创新——成都市残疾人联合会创新服务机制

“量体裁衣”机制与制度创新——成都市残疾人联合会创新服务机制的案例分析包雅钧（中央编译局，北京，100032）[作者简介]：包雅钧（1977年8月——），男，湖北安陆人，北京大学博士，中央编译局博士后，主要研究领域为西方政治学理论与方法、马克思主义政治学理论、当代中国政治。[文章摘要]：“量体裁衣”服务机制，是成都市残疾人联合会规范化服务组织、为残疾人提供“量体裁衣”式个性化服务这一整个创新组织行为机制的浓缩与概括。其核心是二个方面：第一，市残疾人联合会通过花钱买岗位的方式，建立系统完备的专职残疾人工作队伍，由这批队伍直接承担残疾人的“量体裁衣”式服务；第二，以提供高质量的“量体裁衣”式服务为核心，加强组织管理。组织是服务的载体，服务是组织的归宿。这个机制体现了主动服务的责任意识，具有联动性、系统性、挖潜性等特点，当然它也存在进一步提升的空间。从总体上看，该机制成功的构建，政府与社会的合作是关键，这种合作也是善治的精髓。[关键词]：“量体裁衣”、制度创新、治理作者联系方式：包雅钧，北京市西城区西斜街36号，中共中央编译局，当代马克思主义研究所，邮编，100032，电话：[phone]，电子邮箱：[e-mail]说明：本文写作完成后交成都市残联相关负责人进行了核实，他们没有任何疑议。联系人，娄汇丰，028-84323935。一、导论在刚刚过去的世纪之交的前后，“创新”开始成为我国政治社会生活的主题词之一。党和国家的领导人把创新提到一个前所未有的高度，认为它是民族进步的灵魂，国家兴旺发达的动力。如果把创新区分为知识创新、技术创新、制度创新三类的话，那么制度创新就“为知识创新与技术创新提供必要的宏观环境”1，能充分调动人们的创造积极性。除了这种工具性作用外，它本身也是优化社会资源配置，促进社会进步的一种方式和体现。同时，制度创新关系到人与人之间的社会关系，可以说它就是社会创新的实质。很多学者给出社会创新的涵义，王雅林等人也对社会创新概念作了简要梳理2，摒除德鲁克的企业组织创新这一狭义社会创新视角之外，可以说社会创新是要革新陈旧的人际关系及其内容，用新的方法推进社会进步，提高人类的生活质量。而这只能体现为制度的创新，因为制度就是规范化人际关系的代名词，无论是刚性的可见的规则、规章，还是隐性的风俗习惯、伦理或道德，抑或是各式各样的组织机构与体系。社会创新就是制度创新，人类的一切组织都具有创新的可能性，在制度上都有改进的空间。这不仅包括德鲁克倡导的企业（管理）创新，还包括政府创新，以及其它各种社会组织的创新。当代中国是一个政府与社会关系尚不太健全的国家，同时也处于快速转型期，政府创新与其它社会组织的创新，都具有整合资源，化解利益冲突、促进社会和谐的重要意义。1俞可平：《政治与政治学》，社会科学文献出版社，２００５，第５８页。2参见王雅林，晚春冬：《论社会创新》，《学习与探索》，２００２年１期。从政治学治理理论视角来看，一个社会要达到和谐的状态，也就是要走向善治，那么就离不开政府与社会的合作，政府要创新，社会组织在发挥自身功能与作用时也要创新。事实上，像政府创新一样，我国社会组织的创新也大量存在。只不过在过去的六年中，中国地方政府的各种创新行为由于学术界“中国政府创新奖”项目的开展而引起国人的广泛瞩目，但是一些社会组织的创新行为，在某种程度上还不太引人重视，尽管“中国政府创新奖”也对一些社会组织如妇联的创新行为给以足够的关注。正是基于考虑，对政府之外的社会组织的创新给以关注也成为学者们应该面对的另一学术重任。但是，接下来最重要的问题却是：人们对社会创新要关注什么？我想，这无外乎主要是二个方面：第一，关注社会创新的实践，看一个个的创新个案是如何生成并运转的，取得了什么成就，又存在一些什么样的问题，应该如何改进；第二，关注社会创新的理论，这不仅要有关于社会创新的一般性理论，分析它的特性、内涵、外延、意义、进程、类别、条件等，还应当运用既有的分析视角与方法或开创新的视角与方法对社会创新实践加以分析，以期得出有意义的研究结论或研究价值。在这里笔者根据自己实地调研中发现的一个社会组织——成都市残疾人联合会——的制度创新行为，来分析它是如何进行制度创新的。这一过程折射出了制度创新的各种因素，包括制度生成的条件、制度构建的相关群体间和谐、制度维护的措施及改进的方向。因此，本文的目的就是试图通过对该个案的描述，用治理的相关理论来分析这样一种社会创新的价值及改进的方向。下面我们先简要描述成都市残疾人联合会建立规范化服务组织、为残疾人提供“量体裁衣”式服务这样一种新型服务机制的前因后果。二、“量体裁衣”服务机制的构建“量体裁衣”服务机制，是笔者对成都市残疾人联合会规范化服务组织、为残疾人提供“量体裁衣”式个性化服务这一整个组织行为机制的浓缩与概括。其核心也就是二个方面：第一，市残疾人联合会通过花钱买岗位的方式，建立系统完备的专职残疾人工作队伍，由这批队伍直接承担残疾人的“量体裁衣”式服务；第二，以提供高质量的“量体裁衣”式服务为核心，加强组织管理。组织是服务的载体，服务是组织的归宿。一、建立完备的专职残疾人工作队伍（一）缘起。2004年，按科学发展观的要求，成都市残疾人联合会党组与理事会根据以往残疾人工作的现状，提出今后残疾人发展的工作思路：以建立残疾人脱贫解困的长效机制、促进残疾人全面发展为中心，以抓残疾人工作组织队伍建设（有人做事）和强化经济基础（有钱做事）为重点，简称一个中心、二个重点。而以往残疾人工作的现状却是，由于不了解残疾人的准确需求，导致无法为残疾人提供有效服务。比如说人们不了解本区域有多少白内障患者，不了解他们治不了病的原因；不了解某个残疾人的具体生活环境从而找不到适当的扶持方案，也无法充分调用残疾人自身的潜能。这样，充分了解残疾人的现状就成为残疾人工作的首要前提。然而，以往的残疾人工作队伍无法胜任这一要求。虽然在残联这样的组织中有专职的残疾人工作人员，但是在基层的社区、街道及乡镇，对残疾人的康复、教育、就业、权益保障等系列工作，大部分是由这些单位的兼职工作人员负责的，他们除了承担残疾人工作外，还有大量其它工作要做。这就导致他们对残疾人的基本情况了解不够细致，工作不够主动。而由于残疾人群体一般持有的自卑心理，导致大量残疾人的需求不能被传导出来。于是，落后的工作现状跟不上时代新的要求，建立完备的专职残疾人工作队伍就成为迫在眉睫的任务。（二）过程。要做这样一件事情，首先要解决相关的经费问题。而根据国家残疾人保障法的相关规定，为促进残疾人就业，四川省制定了按比例安置残疾人就业办法，对于不能按比例安置残疾人就业的单位，它们需每年按差额人数如期缴纳残疾人就业保障金。而这一专项资金为购买专职服务人员提供了主要的财力支持前提。此外，政府从财政预算中也可以支出一定数量用于扶持残疾人工作，相关的社会自筹资金也可以用于这项工作。在这种背景下，成都市残疾人就业保障金先要得到征收。这是一项政府行为，征收来的这一资金实际上由残联支配使用。在财力基本得到保障的前提下，成都市残联通过调研，并向市人民政府残疾人工作协调委员会提出用残疾人就业保障金为残疾人提供公益性岗位的建议。最后，2004年4月20日，成都市人民政府第16次常会会议上，这一建议得到通过，并随后发布了由成都市残工委、市委组织部、市人事局、市机构编制委员会办公室、市劳动保障局、民政局、财政局、市残联八部门联合行文的文件，从而正式开始启动建立专职工作队伍的组织建设过程。根据这一文件，成都市每个乡镇（街道）都要在其残联设置一名专职干事，成都市锦江区、武侯区、金牛区、青羊区、成华区及高新区的社区残疾人协会设立残疾人专职委员。文件对这些人员的招聘办法、工作职责、补贴标准与经费来源、组织与管理做出了明确要求。成都市残联随后发布相关文件组织实施这项工作，成功招聘730名专职工作人员。实践证明这些人员经过考试录用后，大部分都出色地履行自身的职责，对于少数不胜任的人员，残联根据相关规定予以辞退。这些专职人员本身就是残疾人。（三）工作机制与内容。这些专职人员聘用以后，就要具体地为辖区内其它残疾人服务。这个服务机制是：第一，入户调研。专职干事或委员首先通过街道或社区的帮助，了解辖区内的残疾人家庭数量，并逐户深入每个家庭，了解具体的情况和最基本的需求并填写《成都市残疾人基本情况调查表》。由于残疾人家庭情况与需求是变动的，因此调研是长期的，循环的。入户调研，专干与专委都是诚心诚意与残疾人交朋友，用心去发现残疾人的需求。有时，专干（委）还需要通过残疾人的亲朋好友、同学、邻居、或单位来了解情况。第二，制定帮扶方案。根据调研情况，结合现有的资源与条件，专干（专委）要为每户残疾人或其家庭“量身定做”一套个性化扶持方案，并填写到专门的个性化服务卡上。这套方案大致包括以下三类：充分挖掘、激发残疾人及其家庭自身潜能的方案；帮助残疾人及其家庭发展的方案，对残疾人加以救助的方案。第三，组织落实。这是整个服务机制的关键部分，同时也是社会化系统服务工程，由政府主导、部门负责、社会参与、残联协调、乡镇（街道）组织。服务工作的落实，要求这些专职人员用足自己的智慧与能力，用足党与政府的政策，用足各种社会资源。在这里，条与块的功能得到明确，如民政部门主要负责生活救济，教育部门负责相关教育培训，劳动保障部门负责就业安置。残疾人及其家庭、社区、街道各自也都明确优势与不足，充分利用各种优势条件，克服困难提供帮扶。第四，监督检察。市残联利用《成都市残疾人信息普查系统》的信息化手段，同时采用实地调查两种方式，对全市开展的个性化服务进行监督检察，以改进和完善这一服务。二、组织管理的强化基层残疾人专干专委的工作离不开上级组织的管理与指导。作为市各级残联的最高组织，成都市残联必须强化组织的管理与指导，以使个性化服务效益最大化。为此，市残联主要做了以下三个方面的工作：（一）紧紧抓住决策、执行、监督三环节，构建严格的管理机制。第一，建立民主科学的决策机制。市残联制定了《成都市残疾人工作重大课题调研制度》和《成都市残联集体领导和集体决策制度》，制定完善了党组与理事会工作制度。市残联的重大决策都要先从调研开始，经集体研究，民主表决，最后通过媒体和网络公示。第二，加强目标管理工作与督查工作。市残联制定了目标管理暂行办法及相关文件，对省级目标、市级目标及各种专项目标加以分解，落实到２０个区县残联及市残联组织内部各处室，它们要及时向市残联汇报各项目标执行情况。第三，自觉接受社会监督。市残联运用征收的残疾人就业保障金为残疾人服务的各项使用意图与使用情况都通过网络媒体向社会征求意见，接受社会各界有益的建议。在招聘专干时，一些残疾人及其亲属还被邀请当评委。（二）深化人事制度改革，为“量体裁衣”服务加强动力。这主要体现在三个制度规定上：《成都市基层残疾人督查制度》《成都市专职干事联络员考核办法》《成都市残联先进人员考核办法》。首先，针对基层招聘的专干专委，由市、区残联对他们进行业务培训与工作指导，并实行科学合理的末位淘汰制度，即年度绩效考核处于最末位，且得分比平均得分少２０分的专职干事或委员，市残联将解除与他们签订的劳动合同。这一措施有力激发了专干专委的工作热情。２００５年即有２人被解聘。这一规定也适用于市残联直属的事业单位工作人员。其次，建立流动的干部任用机制。市残联制定了规范和完善机关竞争上岗、双向选择、交流轮岗的办法，使能者上、庸者下的干部任用机制建立起来，干部争先创优、干事创业的激情被调动起来。再次，构建以残疾人及其亲属为主体的工作评价体系和按绩取酬的收入分配制度。残疾人及其亲属对残联工作的评价最有发言权，这种评介直接影响到工作人员的工作绩效和最后的收入，甚至于直接关系到工作岗位的得失。这三点制度让整个残联上上下下人心思进，组织管理严谨科学，从而创造出一系列令人骄傲的业绩。（三）服务环境的优化。市残联为使量体裁衣更有实效，还努力提供优越的服务条件与环境。这主要表现在三个方面：第一，打造功能强大的网络平台。市残联依托成都市残疾人基础信息管理系统建立了专