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政府向社会力量购买服务问题研究黄春蕾山东大学内容与安排一、政府购买服务：公共服务民营化的一种常见形式二、我国政府购买服务的实践（1）萌芽期（1995-2005年）（2）试点创新期（2006-2011年）（3）制度化推进期（2012年至今）案例一：政府购买社会工作服务——基于济南的经验分析案例二：上海市政府购买社区公共服务招投标案例三：温州市政府购买行业协会服务三、总结与反思改革难点和阻力改革突破口引言：公共服务的多元供给方式”人类社会发展出多样化的组织形式来满足他们的需求：（1）家庭（氏族和部落等）。这些最基本的社会单元，可以说是最初的住房、卫生、教育、福利和服务部门；（2）各种类型的志愿或互利团体。包括宗教、慈善、邻里、公民、商业、工会、娱乐、种族和互利团体（3）市场及其在其中运营的各类组织（4）政府——实施集体行动的重要机构“——萨瓦斯《民营化与公私部门的伙伴关系》政府供给，市场供给及自愿供给。不同的主体，遵循不同的原则，以不同方式和渠道筹集资金，决策使用去向并予以监督的机制。市场供给和自愿供给合称为非政府供给，如果借用现有文献中的用法，笼统地称为私人供给。公共品政府供给机制是指政府通过公民或其代表的集体选择程序，以强制地征收税收为主要手段筹集资金，安排政府支出以供给纯公共品和准公共品的机制。公共品市场供给机制是营利组织根据市场需求，以营利为目的，供给教育、基础设施等准公共品，并以收费方式补偿支出的机制。公共品自愿供给机制是公民个人、单位，以自愿为基础，以社会捐赠或公益彩票等形式无偿或部分无偿地筹集资金，直接或间接地用于教育、体育、济贫等公益用途，并接受公众监督的一种机制。民营化广义的，界定为更多依靠民间机构（包括市场、各种志愿团体、家庭等），更少依赖政府来满足公众需求。狭义的，界定为引进市场激励，以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。民营化具有多种形式（多种所有制形式和运作关系）合同承包特许经营授权补助凭单，发放食品券、住房券、教育券等出售国有铁路、工厂、煤矿等自愿或志愿服务….民营化的核心服务提供或安排与生产之间的区别是显著且十分重要的即使实施民营化，政府仍然保留服务提供的责任并为此支付成本，只不过不再直接从事生产。安排者对集体物品的供应承担重要责任：征收税费、决定服务内容、服务水平、开支水平等，所有这些无法在集体成员之间完全达成一致。当安排者和生产者合一时，官僚制的成本就产生了，即维持和管理层级系统的成本。当安排者和生产者不同时，又产生了交易成本，即聘用和管理独立生产者的成本。两种成本的相对值决定了安排和生产功能分开是否值得。一、政府购买公共服务：民营化的一种常见形式政府购买社会组织公共服务：在国外一般被称为购买服务合同或合同外包（PurchaseofServiceContracting，简称POSC），现有文献比较流行的定义是，“政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会组织或个人来完成，并根据他们提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估，支付服务费用。”安排者提供者消费者田玉容（2008）将政府购买服务放置于政府社会福利服务开支和预算体系，给出了如下定义：“指政府在社会福利的预算中，以服务体系预算为度，向各类提供社会公共服务的非政府组织，直接拨款购买或公开招标购买社会服务”，对于更科学地理解和界定这个概念具有积极意义。合同承包的特征合同承包的有效实施需要一组条件：工作任务要清晰地界定存在几个潜在的竞争者，已经存在或者可以创造并维持一种竞争气氛政府能够监测承包商的工作绩效承包的条件和具体要求在合同文本中又明确规定并能够保证落实民营化理论提出了一种公共服务供给方式改革（治理）的理念或战略，但它是一个制度变迁的过程。在不同国家、不同时期，由于民营化面临的基础（政治、经济及社会）和环境（制度环境、政策环境、人文环境等）不同，因此其实施的动力、表现形式、运行机制、效果、问题及障碍等必然存在差异。二、我国政府向社会力量购买服务的实践《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径；推动政府职能转变，推进事业单位改革，激发社会组织发展活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率3.国内实践发展历程（1）萌芽期（1995-2005年）（2）试点创新期（2006-2011年）（3）制度化推进期（2012年至今）国内地方实践的发展特点：购买服务范围逐步扩大。购买服务形式多种多样。购买服务资金来源多元化，财力投入不断加大。购买服务的工作模式多种多样。典型案例：社区公益服务招投标：上海的探索行业协会承接政府职能：温州的实践社会工作政府购买：济南的实践上海市公益服务招投标试点2009年开始，从社会福利彩票公益金中划出3500万，上海市民政局实施社区公益服务竞争性购买。各区县民政局根据常住人口按比例获得公益金资助额度社区服务中心是招标代理人，负责向社会公开招标、接受投标，并将评审结果报市民政局。还负责项目抽查、评估。投标流程：登记注册、现场审核、领取标书、递交标书、参加开标会议、招标文件澄清评标方法：评标委员会由相关部门工作人员和社会、经济、财务、审计、法律、公共管理等领域的相关专家以及本市的市民代表组成，评标委员会人数为5人，其中专家与市民代表的人数不得少于成员总数的三分之二。结果公示：招标结果公示行政审批公示行业协会承接政府职能：温州的实践1.起步早：1999年，市人力资源和社会保障局购买温州市鞋革协会等行业协会的专业技术评定服务。《温州市行业协会管理办法》颁布，赋予行业协会16项职能。自2008年起由原市经贸委牵头开展政府技术性服务性职能向行业协会(商会)转移试点项目。选择市经贸委、市人事局、市环保局、市外经贸局、市科技局做为第一批转移试点部门。分部门、分类实施：经济运行监测的职能、统计职能、开展组织或参与国内外反倾销反补贴及保障措施的发起和应诉、民商事纠纷委托调解等。2.行业协会数量多，意愿强：截止2012年，行业协会1831家。受社会利益驱动，参与政府购买意愿比较强。（70%）问题：1.政府与行业协会的边界模糊。行业自律、协调会员关系、指导企业经营管理等都是外部性较弱职能；行业调研、行业价格管理、人才培训与管理、行业发展规划等职能外部性中等；对安全生产管理、环境治理、产品质量管理等外部性较强的职能。2.政府部门仍然处于主导地位。政府部门按自身意愿和利益诉求将职能转移给行业协会，这就会出现两种现象：一是将那些难以履行且无利可图的职能转移给行业协会，行业协会既没有履行的动力又没有履行的资源。另一是行业协会可以履行但政府部门因有利益可谋而不愿意转移，或者转移不充分。3.行业协会承接能力比较弱。2010年，对73家行业协会的问卷调查表明，缺乏人力资源和资金支持两项合计已经超过政府支持力度成为最主要的制约因素。在人力资源方面，温州行业协会平均专职工作人员3.3人（半数以上2≦人），其中大专以上学历的占52%，30岁以下的占36.6%，59%的专职工作人员月收入在1000-2000元之间。在财务方面，温州行业协会年收入在20万以下的占52.3%，其中年收入在10万以下的占28.4%，37%的行业协会认为其财务比较紧张，只有9.6%的行业协会认为其财务能够满足协会日常开支和未来发展需要。案例三：济南市政府购买社会工作服务背景做法效果改进背景：在基层，有大量的公共服务需求（养老需求、青少年事务、下岗失业人员、残疾人、吸毒人员、反家暴、留守儿童等）无法得到满足。政府工作人员不足、专业技术手段缺乏社会工作的优势一种提升社会功能的综合助人、助人自助的专业社会工作的核心理念：嵌入、建构、增能、平等、接纳利用个案、小组与社区工作等多种技能和方法，改善个人与群体之间的互动多元化：一体多面，老年；儿童；残疾人；吸毒人员；…寻求预防或消除危及人们生活质量的各种社会问题社会工作的核心理念一是“嵌入”概念。是指社会工作者与受助对象（组织、个人、社区等）的关系，社会工作者在主观意识和行动上要自觉纳入受助对象的关系网络之中去，争取最大程度获得受助对象的理解和支持。二是建构概念。强调社会工作对于社会关系、社会服务制度及受助对象能力的建构目标和建构功能。三是“增能”概念。增能或重权，是社会工作追求的能力目标，即“助人自助”。它使得社会工作明显区别于一般的慈善活动和志愿活动。如何帮助受助对象达到自助，关键在于要提高受助对象自我成长和自我发展的能力。上海社工来了！让陌生的人熟悉起来！通过沟通交流了解居民的需要让不安的人放心下来！增强居民自助能力让我们的能力发挥出来！建立社区互助网络让我们一起互动起来！构建和谐社区国内政府购买社工服务的试点探索始于2003年上海市2006年10月党的十六届六中全会做出建设社会工作专业人才队伍的战略部署。在“1+7”文件的推动下，2008年1月深圳市购买社会工作服务试点全面铺开，走在全国的前列。2010年中央发布的《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》将社会工作专业人才提升为与党政人才等相并列的第六支主体人才。2011年中央组织部、中央政法委、民政部等18个部门和组织联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，极大地推动了各地政府购买社工服务的实践。目前我国推动专业社会工作实务发展的途径主要有两种：一是借助政府“条结构”自上而下的推动策略。即将社会工作与政府和群团组织（如民政部、劳动与社会保障部、全国妇联、总工会、共青团、老龄协会、残疾人联合会等）社会福利业务相结合，敦促它们在其部门政策的制定过程中，纳入社会工作的专业要求，并相应设置社会工作的专业岗位。二是借助“块结构”自下而上的推动策略。即社会工作专业群体深入到基层社区，或社会福利机构，从社会关注的问题入手，运用社会工作的知识和技巧策划和提供服务，展示专业效能，以获得基层民众认同的过程。济南市：一个经济实力中等偏后的副省级城市2009年开始试点政府购买社工服务2011年在全市层面铺开，推进力度较大但社工机构数量少，购买规模小（152个岗位，深圳已达1300个）购买模式：“政府主导、民间运作”、购买岗位为主的模式，这种做法及其在运行中遇到的问题带有一定的普遍性。关于政府购买社会组织服务模式王名（2008）根据承接公共服务的社会组织相对于作为购买方的政府部门是否具有独立性，分为独立性服务购买与依赖性服务购买。依据购买程序是否具有竞争性，分为竞争性购买与非竞争性购买。事实上，两种划分标准可以归结为购买的竞争程度问题。徐家良（2011）进一步将非竞争性（定向）购买又分为项目形式、非项目形式、直接资助形式。政府购买社工服务的两种模式：购买项目：如广州、上海等购买岗位：如深圳、东莞等项目模式和岗位模式孰优孰劣，几种观点项目优越说购买社工岗位独立性差、社工服务难以安排、机构运作受到限制以“人头费”来拨付资金的方式，使得机构缺乏运行中所需大量的工作经费（如交通费、电话费、设备设施费等办公经费），并且对社工也缺乏“激励效应”。岗位倾向说深圳、东莞地区一直以来都是购买社工岗位，他们认为这能够整合社工的人才资源，促使某些关键岗位能够有专业的社工提供服务；项目模式相对于岗位模式来说连续性与稳定性不强。情境说王思斌（2010）等学者认为，项目模式和岗位模式各有所长，没有可比性，只是根据不同情境所做的更有效的选择。徐家良（2011）从上海市实践出发，提出政府通过非项目模式定向购买对于初创期的社会组织来说，有助于切实解决社会组织经费不足的问题，同时注重发挥社会组织的主动性与创造性，有助于能力的提升。购买岗位与购买项目孰优孰劣？不能一概而论，也不能完全照搬国外的做