中国政府购买公共服务研究终期报告

亚行对华技术援助项目TA4790-PRC:改革支持和能力建设中国政府购买公共服务研究终期报告主要报告人：贾西津，苏明合作报告人：韩俊魁、孙杰2009年月中国政府购买公共服务研究终期报告FinalReportonGovernmentProcurementofPublicServicesPeople′sRepublicofChina主要报告人：贾西津清华大学公共管理学院副教授苏明财政部财政科学研究所副所长合作报告人：韩俊魁北京师范大学讲师孙洁财政部财政科学研究所博士后本书中所述为作者的观点，不一定代表中华人民共和国民政部、亚洲开发银行、亚行理事会或其代表的政府的观点和政策。亚洲开发银行不担保本出版物中所含数据的准确性，而且对使用这些数据所产生的后果不承担责任。使用术语“国别”不代表作者或亚洲开发银行对任何地域实体的合法性或其它法律地位的任何判断。中国政府购买公共服务研究终期报告前言在计划经济时代，国家通过行政体系以及作为其延伸的企事业单位承担着各种公共服务的供给。随着经济体制改革和公共服务需求日趋多样化和精细化，政府也在从直接提供公共服务向公共资源协调者的角色转变。逐渐兴起的民间非营利组织以其专业性、志愿性、公开性、非营利性等特点，成为帮助政府承担部分公共服务职能的适宜主体。拓展公共财政提供公共服务的使用途径，特别是通过契约化的形式，将公共服务外包给非营利组织、企业或其他社会组织，是提高公共财政的使用效率，增强公共服务供给效力的重要举措，也是现代公共财政支出发展的国际趋势。在公共财政体系中建立对公共服务的购买制度，提高民间非营利组织承担公共服务的能力，对于促进公共服务供给水平和民间非营利组织的发展都是十分必要的。由亚洲开发银行（亚行）支持，民政部民间组织管理局组织，来自财政部财研所、清华大学、北京师范大学的专家参与实施的研究项目“政府向民间非营利组织购买公共服务研究”，旨在研究中国政府购买公共服务的现实基础，借鉴国外公共服务外包的可行经验，以及国内在不同地方、不同领域已有的创新举措，初步提出在中国建立公共服务购买制度的可行路径，从而为有关部门提出政策建议。本研究除学者的多学科结合外，得到三个方面的支持：第一，我们多次到财政部相关部门了解与民间组织（NGO）相关的财政政策和制度，特别是于2007年9月、200年7月受邀到民政部参加座谈会，广泛听取和征求意见，民间组织管理局李勇副局长、王文处长和许昀在研究中多次与我们讨论和交流，这对于我们了解NGO及其政策有很大帮助；第二，在研究中，我们经常与亚行保持联系，宋思年（Dr.ChrisSpohr）博士给予我们非常多的帮助和指点，在提供了大量相关资料的同时，还曾于200年3月和200年月两次通过召开座谈会，征求亚行相关专家意见，这对于开阔我们的思路非常有益。第三，我们于200年3-4月间对江苏南通、无锡等地进行了调研，通过实地考察了解中国政府采购的现状和典型案例。本研究是理论与实践、国内与国际经验结合的成果。本项研究的最终圆满完成，还要特别感谢亚行驻中国代表处项目经理/高级规划官杨俊梅女士，她对项目的全面监督管理，确保了项目的顺利完成，并为终期报告的定稿校勘工作提供帮助。亚行驻中国代表处项目分析师甘美女士（主管项目财务），高级对外联络官员阚磊女士（印刷版校审）及其助理荣璇女士（协调安排报告的排版印刷），均为项目的成功给予了大力支持。亚行与民政部的合作研究由亚行向中国提供的技术援助项目TA4790-PRC:改革支持和能力建设援助之下的政府向NGO购买服务子项目支持。目录前言.................................................................................................................................一、什么是政府购买公共服务？.......................................................................................4二、政府购买公共服务的国际经验....................................................................................三、中国政府购买公共服务的必要性................................................................................四、中国政府购买公共服务发展现状................................................................................9五、中国政府购买公共服务存在的主要问题...................................................................0六、中国政府发展公共服务购买的主要原则...................................................................3七、政策建议..................................................................................................................案例、农村劳动力转移培训“阳光工程”案例以江苏南通为例.....................................20案例2．无锡市公共卫生服务购买－民办安国医院承包结核病防治案例..........................2亚行对华技术援助项目TA4790-PRC:改革支持和能力建设4一、什么是政府购买公共服务？（一）政府购买公共服务是公共服务的契约化提供模式政府购买公共服务，即政府对于某些设立的特定的公共服务目标，不是自己使用财政资金运作完成，而是通过各种模式建立契约关系，由非营利组织或者营利组织等其他主体来提供公共服务，而政府支付相应的资金的模式。简言之，即政府提供资金、社会组织承包服务、合同关系实现特定公共服务目标的机制，其本质上是公共服务的契约化提供模式。政府购买公共服务的核心是建立契约式服务提供模式，而不是建立雇佣关系，它要求作为购买方的政府和作为被购买方的社会组织之间保持独立性，社会组织独立决策、独立运作、承担责任，政府依据合同进行管理，对绩效进行独立的评估。（二）政府购买公共服务是政府采购的一部分政府采购包括货物、工程、服务的购买，其中的服务包括政府自身的后勤服务，更主要的部分是公共服务。政府采购以竞争、公开原则为一般性原则。（三）非营利组织是公共服务购买的重要对象公共服务购买的对象包括非营利组织、营利组织、事业单位等，其中非营利组织是提供公共服务的重要主体。非营利组织（NPO）指民办的不以营利为目的的组织，其中又依据其组织形式和组织目标分为以成员互益为目的的组织，如行业协会、学会、文体协会等，以及以社会公益为目的的组织，如民办非营利的学校、医院、养老院、博物馆、基金会等。在中国，非营利组织在民政部门注册登记的类型包括社会团体、民办非企业单位、基金会三种。（四）政府购买公共服务不同于公共福利、财政拨款或对非营利组织的资助政府购买公共服务不同于公共福利，如免费医疗、免费公共交通等。后者是政府针对公民或某些弱势群体的财政支出，它与购买之间没有必然的联系。政府购买公共服务不同于公共事业的财政拨款。拨款主要面向特定组织，根据组织运作预算进行，购买则主要针对特定的公共服务标的，公开开放竞争获得，以服务绩效而不是组织过程作为考核依据。中国政府购买公共服务研究终期报告政府购买公共服务也不等于对非营利组织的资助。尽管资助是必要的，但它的主要目的不是特定的公共服务目标，而是非营利组织自身的能力建设和发展。财政资金应该协调兼顾公共服务购买和对非营利组织资助两方面的关系。二、政府购买公共服务的国际经验政府采购制度最早体现在美国7年的《联邦采购法》，政府购买服务主要是20世纪0年代以来的趋势。20世纪90年代，英国率先提出公私伙伴关系的概念，继而在美、德、日等国得到广泛响应。国际经验显示：第一，政府购买公共服务涵盖大多数公共服务领域，特别是教育、公共卫生、文化、社会服务等主要公共服务领域。各国公共服务购买的领域非常广泛，包括：）教育、职业教育和特殊教育；2）公共卫生；3）养老服务；4）残障服务；）社区服务；）文化与传统保护；7）就业促进、保障性住宅和其他社会问题解决；）城市规划、交通、环境和其他政策咨询等。在一些国家，非营利组织是社会福利的第一道防线。香港公共服务购买的情况见表。表1香港政府2008－2009年度向非营利组织购买公共服务的资金分配服务类别拨款数额百分比家庭及儿童福利$7.9亿元9.%社会保障$0.00亿元0%老人服务$2.99亿元33.%康复及医务社会服务$2.9亿元3.%违法者辅导服务$0.443亿元0.%社区发展$.3亿元.7%青少年服务$3.77亿元7.%社会福利支援$4.9亿元.7%第二，非营利组织是公共服务购买的重要承接主体。不管是新西兰为代表的政府管理私营化模式还是美国为代表的精简政府机构、服务外包模式，都把非政府组织作为重要的合作伙伴。一些国家把非营利组织作为处理社会福利的第一道防线。国际研究数据显示，欧洲非营利组织收入中普遍有40～70%来自公共财政资源，日本这一数据为4%，中国香港为70～0%，即使是美国这样的市场主导型国家，非营利组织收入总额中来自政府公共部门的资源仍占到其收入总额的约3%。不同国家非营利组织在公共服务中的作用不尽相同，如表2所示。亚行对华技术援助项目TA4790-PRC:改革支持和能力建设表2非营利组织（NPO）在各国政府购买中的地位及其资金来源*国家主要资金来源NPO起重要作用波兰地方匈牙利地方俄罗斯地方亚美尼亚捐赠者NPO适当介入阿尔巴尼亚捐赠者克罗地亚捐赠者NPO作用极为有限吉尔吉斯斯坦地方*注：地方包括所有国内的私人资源和公共资源第三，购买类型一般分为核心合作或长期合作以及短期项目支持两种。前者指支持基础服务的核心资助和长期资助（例如加拿大给妇女提供住所以及维系住所的运行，通常每年更新合同，合同内容一般较有持续性，更新主要体现在合同周期的变化。）后者是一件具体事项的合作，或者某些特定的项目。第四，在购买方式上，公开竞标是最典型的模式。例如，英国政府990年的公共医疗和社区关怀法明确规定，中央政府拨付的特殊款项的%必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买服务。不过，在加拿大，政府也经常采用组织直接提出项目请求的方法。在柬埔寨，非营利组织参与政府公共服务，包括以合同界定责权的签约外包和政府自身管理的委外经营。第五，资金拨付流程有多种形式。例如，香港包括整笔拨款、非整笔拨款、奖券基金三种形式，其中，整笔拨款下非营利组织可以自主灵活地调配资源以配合服务需要，此模式着重效率、鼓励创新、加强问责和提供弹性；未加入整笔拨款制度的机构可以用修订标准成本津贴模式（服务的标准成本由职员薪酬按认可职位的中点薪金计算）、模拟成本津贴模式（按各福利机构的认可开支提供津贴，每年并按通胀调整）、单位成本资助计划（社会福利署署长与非营利组织负责人以签订合约的方式订出一个固定的单位成本）等方式；基金则主要用以支援受资助福利计划的非经常开支，及补助有期限的试验计划。　转引自RaymondJ.Struyk,NonprofitOrganizationsasContractedLocalSocialServiceProvidersinEasternEuropeandtheCommonwealthofIndependentStates,PublicAd