中国公共就业服务和政策

90中国公共就业服务和政策莫荣人力资源和社会保障部劳动科学研究所副所长中国有13多亿人口，是世界上人口和劳动力最多的国家。中国就业所面临的转轨就业、青年就业和农村转移就业同时出现、相互交织的“三碰头”局面，决定了就业问题之复杂，就业工作任务之艰巨，是世界任何国家都未有过的。历史的经验和教训告诉我们，就业问题是经济和社会发展的核心问题，必须高度重视。中国共产党的十六届六中全会把实现社会就业比较充分作为构建和谐社会的九大目标任务之一，就业工作已成为中国国家发展的重要战略。一.中国公共就业服务的发展中国的业公共就业服务起源于20世纪50年代初期。当时，为了解决旧中国遗留下来的几百万失业工人的就业问题，劳动部门就举办了劳动介绍所，开展公共就业服务。公共就业服务发展于20世纪70年代末80年代初。当时，大批上山下乡知识青年返城，形成建国以来罕见的就业高峰，城镇登记失业率一度达到5.6%。在巨大的就业压力面前，中央政府1980年8月在北京召开的全国就业工作会议，提出了“三结合”就业方针，号召劳动者组织起来就业和自谋职业，劳动部门实行介绍就业。早在1979年，上海出现了一种新型的社会经济组织——劳动服务公司。这种由劳动部门倡导，集安置青年就业和培训于一体的组织形式，受到社会各方面的欢迎，并“三结合”就业方针的推动下，在全国普及开来。劳动服务公司从创办集体经济事业开始，逐步承担起组织管理社会劳动力、促进就业的多种职能，成为公共就业服务体系的雏型。其后，中国的公共就业服务依托劳动服务公司逐步发展成由职业介绍、就业训练、失业保险、劳动就业服务企业等内容组成的服务体系。911．职业介绍服务的发展。职业介绍是劳动力供求双方的中介组织，是劳动力市场的载体。劳动服务公司从最初组织待业青年从事临时性工作开始，逐步引入了劳动力管理的市场机制。1984年底以前，劳动系统的职业介绍服务主要依据不同的就业者，以形成专业性的职业介绍服务为主。这些专业服务分别针对城市失业人员、农村进城劳动力和在职技术工人。劳动服务公司从1979年开始对城市失业人员开展职业介绍工作；从1980年开始，在经济发达的广州、无锡等地区，开始针对农村进城务工劳动力的职业介绍工作；从1983年开始，在不少大中城市开始针对城市在职技术工人的职业介绍工作。1986年10月，国务院颁布了国有企业劳动制度改革的“四项规定”（即《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《国营企业招用工人暂行规定》《国营企业辞退违纪暂行规定》《国营企业职工待业保险暂行规定》），改革企业用工制度，规定国有企业今后招工要面向社会，公开考核，择优录用，而且一律实行合同制，确定了企业用人的主体地位。“四项规定”为结束中国计划经济体制下“统包统配”的劳动就业制度，开拓以市场为取向的新型就业体制创造了条件，也为公共就业服务机构的发展奠定了政策基石。之后，劳动部门办的公共职业介绍所发展较快，同时，市场服务的范围也逐步扩大。技工交流与失业人员、农村进城务工劳动力的职业介绍合并，形成以就业服务机构开办的职业介绍所为主体的综合职业介绍所。劳动部总结各地经验，于1990年制定了《职业介绍暂行规定》，把组织劳动力市场的专门服务机构命名为“职业介绍所”，承担开展职业介绍、职业指导与咨询的任务。1995年，劳动部又制定了《职业介绍规定》。20多年来，职业介绍事业发展迅速，形成了以劳动部门开办的公共职业介绍机构为主体，社会团体及其他民办职业介绍共同发展、遍及全国的职业介绍网络。1991年底，中国大陆30个省、自治区、直辖市劳动部门共举办职业介绍所9674所，基本上覆盖了省、地（市）、县（区），并向乡镇延伸。与此同时，职业介绍服务的功能向综合性、全方位发展，从介绍的劳动者看，已包括了农村劳动力在内的所有劳动者；从服务的企业看，已由国有企业向集体、个体私营和乡镇企业发展；从服务的内容看，把劳动部门的许多服务职能放到职业介绍所，方便了企业和劳动者。921992年10月，中国共产党的十四大作出了关于建立社会主义市场经济体制的决定，十四届三中全会正式提出培育和发展“劳动力市场”。1992年国务院颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定，国有工业企业用人不受时间和数量的限制，进一步推动国有企业进入劳动力市场。1995年1月开始执行的《中华人民共和国劳动法》又明确规定了企业实行劳动合同制度。与市场经济发展相适应，1998年6月，在中央10号文中，提出了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的新时期就业方针，建立就业导向就业机制。适应劳动力市场的发展，中国职业介绍机构应运而生，与就业培训、劳动就业服务企业和失业保险组成四项具有中国特色的公共就业服务体系，在促进就业方面起到了十分重要的作用。到2006年末，中国共有各类职业介绍机构37450所，比上年末增加1703所，其中公共职业介绍机构24777所。全年公共职业介绍机构介绍成功1845万人次，比上年增长20%。2．就业训练事业的发展。20世纪80年代初，就业训练中心作为一种新型的培训机构应运而生，组织失业青年“有工做工、无工学习”。就业训练中心的特点是：培训与生产经营直接结合。同技工学校的产训结合相比，就业训练中心的培训具有多样性特点，期限以短期为主，以单项技能为主，以快速就业上岗为主；培训内容以操作技能为主，辅以相关的理论知识学习，属于非学制教育；培训经费主要依靠生产经营创收和学费，多数属于自收自支的事业单位。就业训练中心的这些特点，与当时的时代背景密切相关。1994年，劳动部于颁布了《就业训练规定》，使就业训练工作逐步适应市场经济体制的要求。经过多年的实践和变革，就业训练中心的有些特点也在发生变化。如某些就业训练中心，已经成为具有相当实力和规模的培训实体，办学已具备一定的基础，师资力量已比较雄厚，其产训结合已由过去的以产为主变为以训为主，培养技能人才已成为就业训练中心的主体业务。在新的形势下，就业训练中心的任务、对象已发生了变化，结合培训就业任务的需要，一些省级和大城市的就业训练中心逐步发展成为具有培训指导功能的机构，受政府委托，承担着对本地区职业培训提供技术指导、服务的中介机构。932006年末，中国共有技工学校2880所，在校学生321万人，比上年末增加46万人。全年技工学校面向社会开展培训338万人次，比上年增长23.6%。年末全国共有就业训练中心3212所，民办培训机构21462所，全年共开展培训1905万人次，比上年增长17.2%。全年共有645万失业人员和下岗职工参加了再就业培训，63万人参加了创业培训。3．失业保险的发展。20世纪80年代中期，中国进入了以城市为重点的经济体制改革阶段，目标是转换国营企业经营机制、增强企业活力。为此，要改革原有的劳动用工制度，实行劳动合同制度，同时，要确立相应的失业保险制度，以保障改革中分离出来职工的基本生活。国务院1986年7月出台了《国营企业职工待业保险暂行规定》，标志着失业保险制度的正式建立。为更好地适应国有企业转换经营机制等深化改革的要求，在总结实践经验的基础上，国务院1993年5月颁布了《国有企业职工待业保险规定》，针对原《暂行规定》实施范围窄、保障水平低、基金承受能力弱等方面，进行了局部调整和完善。按照市场经济发展的要求和建立完善的社会保障体系、市场导向就业机制的需要，国务院于1999年初颁布实施了《失业保险条例》（以下简称《条例》），并一直沿用至今。2006年末，中国参加失业保险人数为11187万人，比上年末增加539万人。全国领取失业保险金人数为327万人，比上年末减少35万人。全年失业保险基金收入385亿元，比上年增长15.8%,全年基金支出193亿元，比上年减少6.9%。2006年末失业保险基金累计结存708亿元。4．劳动就业服务企业的发展。通过劳动就业服务企业开展生产自救，是劳动服务公司崛起的最初宗旨。政府发挥企业、行业和社会各界的积极作用，将失业青年组织起来，自力更生，依靠劳动积累，逐步发展壮大。1990年，国务院颁布了《劳动就业服务企业管理规定》。在20世纪90年代以前，中国习惯于将公共就业服务的职业介绍、就业训练、失业保险和劳动就业服务企业的体系称为“四个轮子”。随着劳动力市场的发展和社会保障体系94建设的发展，原有的就业服务体系发生了专业化的分化，就业训练作为就业前培训的内容，成为职业培训体系的一部分；失业保险作为五个社会保险项目之一，成为社会保障体系的一部分，从就业服务体系中独立出来。现在所称的公共就业服务是融职业信息服务、职业介绍、职业指导以及劳动保障事务代理为一体，连接职业培训、下岗职工和失业人员管理的服务体系。此外，在新形势下，就业岗位开发成为公共就业服务的重点发展领域，原来的劳动就业服务企业管理成为其组成部分。2007年4月，劳动保障部下发了《关于完善公共就业服务功能有关工作的通知》（劳社部函[2007]63号），决定在全国组织开展完善公共就业服务功能工作，出台了《城市公共就业服务机构综合服务场所功能手册》，主要包括六项基本功能：（1）综合服务。基本服务功能包括：为用人单位、求职者等服务对象提供常见劳动保障法律法规、政策等方面问题的政策咨询服务；为用人单位、求职者等服务对象提供服务场所内所涉及以及与其密切相关业务的业务咨询服务。（2）信息发布。基本服务功能包括：电子屏发布、触摸屏发布、信息栏发布、内部网络发布。近年，又开展了12333发布，即用全国统一的劳动保障专用咨询服务电话号码12333作为特服号，为社会提供劳动保障信息咨询与服务。发布方式有人工咨询、自助服务、语音留言、传真服务等。（3）职业介绍。基本服务功能包括：招聘登记、求职登记、推荐岗位、现场招聘服务、专场招聘、委托招聘、用工调查、用人推荐、跟踪服务、农民工职业介绍服务、农民工维权服务、推荐跟踪指导。（4）职业指导。基本服务功能包括：前台一般指导、个体专门指导、专项小组指导、职业素质测评、就业困难群体指导、跟踪指导、企业用人指导。（5）培训与创业服务。基本服务功能包括：技能培训推介、创业咨询指导、创业跟踪指导、创业项目征集、创业项目推介展示、核定职业培训补贴、核定职业技能鉴定补贴、街道社区指导。（6）就业和失业管理。基本服务功能包括：就业登记、失业登记、解聘备案、录用备案、企业吸纳下岗失业人员认定、核定失业保险待遇、失业人员档案管理、《再就业优惠证》管理、核定社保补贴、核定公益性岗位补贴、小额担保贷款服务、核定职业介绍补贴、公益性岗位开发、就业扶持政策咨询指导。95二、公共就业服务的政策1．城乡和地区之间公共就业服务的政策。从20世纪80年代开始，中国的就业体制发生了巨大的变化，并逐步实现了城乡和地区之间公共就业服务的均等化。1979年开始的1500万知识青年大返城，加上城市新生劳动力，使城市失业率一度超过5%，影响了社会的稳定。1980年，中央提出了在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业，志愿组织起来就业和自谋职业相结合的“三结合”就业方针，打开了就业的“三扇门”，在几年内缓解了城市的沉重失业压力，开始触动不适应形势发展的“统包统配”制度。与90年代以来的社会主义市场经济发展相适应，1998年6月，在中央10号文中，提出了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的新时期就业方针，建立就业导向就业机制。中国实行的是全国统一的就业体制和政策，随着近年来国有企业下岗职工问题的不断解决，市场就业机制得到建立，公共就业服务在地区与城乡之间的差别更多体现在地区经济发展水平带来的财政投入多少问题上。为解决地区之间公共就业服务因为投入差别带来的不均等问题，从1998年实行下岗职工基本生活保障政策开始，中央政府就通过转移支付的办法，对欠发达地区给以财政支持，解决地区之间由于经济发展水平差异带来的公共就业服务不均等问题。在城乡公共就业服务的差别上，目前对农民工劳动力流动的限制已经取消，并提供了免费政策咨询、就业信息、就业指导、职业介绍和职业培训。国务院2005年36号文件提出：“改善农民进城就业环境，取消农村劳动力进城和跨地区就业的限制，完善农村劳动者进