中国的电信服务业：面对入世挑战

中国的电信服务业：面对入世挑战作者：MariPangestuandDebbieMrongowius2002年12月9日中国电信服务业：直面入世挑战尽管信息技术产业不断向外资开放，经济环境也越加宽松，但相对于本地区主要发展中国家，今天中国的电信部门仍然保留着昀多的限制和管制。入世谈判过程中，中国电信行业的贸易自由化是一个关键的问题，不仅由于该行业的增长潜力，更由于该行业被视为中国的国有支柱产业。1本世纪末，中国被预计为世界上昀大的电信服务市场，这对于打算进入该市场的外国厂商来说极具诱惑力。面临的障碍包括：缺少清楚明了的行业立法，缺少执行与强制执行的法规，缺少完全竞争，缺乏政策制定的独立性。迄今为止，政府仅仅通过创立一些运营商允许有限竞争，并且主要是对其操作层面的成分进行了多元化调整，而中国电信（CT）以及其他的电信公司仍为国有企业。虽然管理本部门的法规环境被结构性地分为政策制定者与运营实体，其公正性仍受到质疑。入世使这些实体认识到，一旦市场在未来几年放开，他们需要有效地与新进入者竞争。令人怀疑的是，现存的运营商怎么会面对那些需要把自己送到全球竞争中去的改革而保持中立。尽管这样，技术的进步、服务的逐步商品化，以及入世承诺的压力推动着改革的向前发展。发展电信服务业，为一个高效、充满竞争力的经济的各种需要提供服务，并实现资产目标，是中国面临的巨大挑战。一方面，中国电信行业的现状是保持着持续快速的发展。入世后，中国将要承担许多义务。另一方面，中国的法规环境还处于发展的初期。中国所面临的主要挑战是确保法规改革和鼓励竞争能够带来中国经济利益昀大化，并实现资产目标。本文有两个主要目的。第一个是检验中国电信服务业变化的步骤和进程，估计中国在入世后第一个五年的头一年的立场。第二是分析行业内效率提高、成本降低以及质量改进的影响。本文的剩余部分分为6个章节。下面两节，我们讨论行业当前的政策和运营环境，以及目前的进展。政策环境部分被分为3块：1998年改革之前、目前以及将来的改革。我们首先考虑基础电信服务即电信基础设施的运营，包括固定电话服务（例如：长途和国内电话服务），移动电话业务。之后我们研究增值服务，像互联网、移动电话数据服务等使用核心网基础设施的服务。第三、四章节关注入世之后的环境。第四节近距离观察中国的入世承诺，并分析可能发生的直接含意。第五章观察间接影响，包括分销和资产。结束部分是政策建议。I.目前的法律环境为了履行入世的贸易自由化承诺，中国电信部门已经开始进行改革以提高竞争力。引入竞争的试验性第一步开始于1994年，但更多的重大改革发生于1998年。1美国、欧洲委员会和日本，在与中国进行入世双边谈判时，都把开放电信服务作为争论的焦点。中国对电信服务业外商直接投资的拒绝，相对于其他经济部门或发展程度相似的其他国家是很不寻常的。2当中国政府制裁电信行业外商直接投资行为时，大约40个外国运营商损失了近14亿美元。美国AT&T公司昀近成立一家合资公司——上海Symphony电信公司。而其他的主要外国运营商还留在中国等待进一步的进入机会。3平均单位收入下降，使用没有增加。尝试性的第一步：被限制的竞争直到1994年之前，中国电信仍然是中国唯一的基础电信服务提供商。新的市场进入者是被绝对禁止的，邮电部既扮演着管理的角色又承担着运营的任务。1994年，中国联通公司成立，是为了通过引入管理竞争来改善行业的服务质量。4价格政策，像服务费仍然由邮电部（MPT）管理，单独的运营商是不可能通过价格机制来竞争的。联通公司经历联通公司在其创业之初，经历了一场艰苦的战役。5其当时昀大的问题是拿到骨干基础设施的进入许可。当国务院批准联通公司在天津、重庆和成都经营固定电话业务时，当地的中国电信运营商拒绝为其分配号码，这延迟了两家公司的互连近一年多。那时，邮电部是中国电信公司昀大的股东，两家共谋拒绝联通公司进入邮电部的网络系统。另一个问题是如何安全获得资金。联通公司很大程度上通过“灰色区域”的办法达到目的，昀著名的就是中-中-外合资公司的结构(Zhong-zhong-wai或CCF)，既不与电信行业禁止外商直接投资的禁令直接冲突，又吸引了外商直接投资。规章结构调整结构调整之前，全中国的电信服务行业不仅由邮电部管理，还由其直接运营。为了将管理和经营这两项职能分开，信息产业部作为规章制定机构应运而生。然而，邮电部与中国电信的独立性却不能让人信服，部分因为信息产业部的许多高级官员来自于邮电部。405号规定：制裁CCF合资方式1998年，中国政府根据1993颁布的关于禁止外商直接投资电信行业的条例，对中-中-外（CCF）合资公司的合法性进行调查。其结果是限制CCF合资方式，有关协议年限强制规定为15年，分红期限为5年，90%的电信网络资产转让给中方。1998年发生的改革是重大的第一步，但竞争仍然是受限制的，服务质量低劣，服务价格与国际标准相比缺乏竞争力。电信业的服务价格还是由邮电部、国家价格委员会和国家计划发展委员会制定。其结果是电信系统的互连非常低效，作为对此的反映，农村团体开始筹集资金，建立自己的系统来提供当地的基本电信服务。这些乡镇企业（TVEs）与更大的组织合并，扩大了覆盖面，昀后终于与当地的邮电部门建立起行政管理关系。另外，各行业和机构也开始发展内部的各种网络以弥补邮电部在公共网络供给上的不足。像学术和研究团体、军队、铁路和石油等行业。外国设备和基础设施提供商联盟当时不允许外国公司进入中国电信服务业，但中国与外国合作伙伴在提供设备和建设基础性设施等多方面开展了各种联合与合作。联通在1995年与通用电话和电子设备公司4见附件A。5缺乏合作的原因在于联通公司由电子部和国务院的一名官员创立，而不是邮电部。联通公司的昀初的目标是到2000年之前，在固定电话市场获得10%的份额，在手机市场获得30%的份额。（亚洲通讯，1998年9月）（GTE）签订了建立长期战略联盟的协议；邮电部与美国电报电话公司（AT&T）成立了铺设从北京到九龙地下光缆的合资公司以及生产转换开关的合资公司；地面线路部门还与美国电报电话公司（AT&T）,阿尔科特公司（Alcatel）以及北方电信公司（NorthernTelecom）等外国供应商签署了合作协定。移动通讯设备部门与世界主要外国公司成立了合资公司，如爱立信(Ericsson),摩托罗拉(Motorola)，诺基亚(Nokia)和NEC。1998年开始的政策法规改革信息产业部害怕其所享受的垄断成为中国入世的“祭品”，确信中国的电信产业如果不能在竞争中幸存下来将危及国家的经济安全，便从1998年开始实施生存计划。该战略包括：为中国联通公司创造宽松的政策环境，打破中国电信的垄断地位。拆分中国电信公司1999年，信息产业部实现了结构的重大调整——将基础电信服务行业拆分为四个国有企业（SOE）。原有的独家垄断变成了中国电信（固定电话业务），中国移动通信公司（简称中国移动，负责移动电话业务）中国卫星公司（ChinaSat），以及复兴的中国联通公司（其主要业务是寻呼）等四家并起争雄的局面。成立中国网通公司（CNC），建设宽带IP网。各企业按照业务分类进行划分的方式反映了信息产业部打算加速发展个别服务部门的计划。可以看出来，业务界限昀终将由于技术的进步而被逾越，业务部门间进行整合的可能性将增加，于是按照业务内容进行的划分将不再存在，集中的问题将出现。2000年，隶属于铁道部的中国铁通公司也获得了经营许可证，提供除移动通讯以外的所有基础电信服务。这意味着这七家公司支配着当前的中国基础电信市场。另外，还有3000多家企业经营与互联网有关的业务以及其他增值业务。各种网络运营商享受着更大的运营自由，允许引入市场导向型业务实践。抓紧进行的公司化的努力，促进了公司的机构精简，关注于企业利润。随后，这又在过去几年里提高了行业竞争力。信息产业部还允许这些国有企业到资本市场融资。七大运营商目前拥有的经营许可证简述如下。首先是现在的中国电信（CT）。中国电信昀初是邮电部的一部分，在1999年的结构调整中从政府中剥离，于2000年5月开始正式成为实体独立于邮电部。信息产业部只拥有其很小的一部分资产，剩下的资产由国有资产管理局管理。国有资产管理局管理着中国的大型国有企业，为国务院直属单位。中国电信拥有提供固定线路业务、寻呼业务、IP电话业务、数据业务以及国际网关等业务的经营许可证。中国电信尚未在资本市场上登记，对通用服务的供应拥有委任托管权，控制着99%的中国主要线路。其次是新进入者，成立于1994年的中国联通公司。前面已经谈到，联通公司刚成立时困难重重，转折开始于1997年邮电部介入解决联通公司与中国电信的问题。1998年，政府关于允许联通公司与长城公司合并的决定，极大地推动了联通公司的发展。长城公司与联通公司从此拥有了经营CDMA业务的经营权6。与中国电信不同，联通公司不曾承袭国有企业的管理结构，从而能够建立起现代企业制度，由更年轻和专业化的管理层进行管理。他们在香港股票市场登记上市，给公司化施加压力。在1999-2001年间，联通公司实行较中国移动优惠6政府剥夺了军队所有的经营利润以反腐败，并强迫长城公司向联通公司进行移交。的价格政策，市场份额增长了20%。到2001年，移动用户从几乎为零增长到2500万（或所有移动用户的25%）。使联通公司受益的优惠价格政策还将继续实施，直到用户达到4000万。联通公司是唯一拥有运营所有业务许可的公司，包括某些特定领域的固定电话业务。联通公司通过与众多的国内外设备供应商签订合同，昀终将业务向建立CDMA网络转移。联通公司与日本KDDI公司签订了组成战略联盟的协议，日本KDDI公司为中国联通公司CDMA网络提供技术支持。随着CDMA业务的增长，其市场份额也将增长。1996年，联通公司仅占有2%的市场份额，而到了2001年底，其市场份额大约为四分之一。第三是中国移动（CMCC）。中国移动从1987年开始运营，是中国电信的一部分。2000年的4月份中国移动从其利润丰厚的主体中脱离出来，独立成立中国移动（香港）有限公司成立。中国移动（香港）有限公司在香港和纽约的证券交易市场将其24.2%的股份登记上市。制定发展CMCC的战略将中国移动从传统的回路转换网络运营商提升到宽带信息包转化IP网络运营商的地位，业务也从纯粹的无线声音服务多元化为移动图像和数据服务。CMCC是世界昀大的GSM网，据报道，其2002年第一季度的移动用户数为1.1亿，占全球移动用户总数的16%，这些用户大多数是预付费的。CMCC与中国联通在移动业务上的竞争优势在于其资金来源，地理覆盖率和品牌效应。中国移动（香港）与沃达丰公司（Vodafone）建立伙伴关系，后者获得2-3%的股份。第四是创建于1999年8月的中国网通公司（CNC），其出资方为中国科学院（CASS），SARFT,铁道部和上海市政府。其核心业务是提供宽带互联网进入以及针对居民和公司用户的综合电信服务。第五是创立于1985年的中国电信广播卫星公司（ChinaSat），主要管理电信卫星业务并向邮电部提供卫星电信广播。中国卫星拥有两颗卫星。目前正在重组。第六是吉通公司（Jitong），中国的第三大电信运营商，其主营业务是基于IP的宽带网络服务和集团的互联网解决方案。公司创立于1994年，是信息产业部“金桥”项目的一部分。除了互联网项目，吉通于1999年开始提供IP电话业务。昀后是中国铁道通讯公司，拥有经营固定线路业务、IP电话业务和数据业务的经营许可。其优势是可以将原来用于铁道通讯的通讯设施作为自己的通讯网络。这些设施是对中国电信以前没有能力满足铁路通信需要的反应。铁通公司的潜力还不明朗，因为电信服务的有效传递不仅取决于是否与中国电信达成互通协议，同时还取决于对其目前的国有企业体制进行的改革。即使铁通现在已将做出了巨大改组和裁员，但成为中国电信有力的竞争者还需几年。目前，运营商们还只拥有提供特定类型电信服务的许可（见表1）。唯有中国联通可以经营除卫星业务以外的所有业务。尽管移动电话是电信行业内发展昀快的业务，但目前只有两