中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供

1中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供2005年6月12日减贫与经济管理局东亚和太平洋地区世界银行2货币等量关系(2005年6月12日)货币=人民币货币单位=人民币（元）1美元=8.2765元1元=0.12082美元度量衡公制缩略语表BBC-英国广播公司CPC-中国共产党DRC-国务院发展研究中心DFID-英国国际发展部GDP-国内生产总值HEI-高等教育机构MCA-民政部MNEU-民办非企业单位MOE-教育部MOF-财政部MOH-卫生部MOP-人事部MOST-科技部NBS-国家统计局NDRC-国家发展和改革委员会NPO-非营利机构OECD-经济合作和发展组织PLAs-公法行政实体PSU–事业单位RMB-人民币SCOPSR-中央机构编制委员会办公室SCORES-国务院经济体制改革办公室SOE–国有企业东亚及太平洋地区副行长:孔杰忠中国局局长:黄育川/杜大伟减贫与经济管理局局长:霍米·卡拉斯项目经理:张春霖3致谢本研究是由张春霖领导的一个课题组完成的，其核心成员包括黄佩华（ChristineP.Wong）和爱德华·曼特菲尔德（EdwardMountfield）。报告的昀终稿由张春霖执笔撰写，郝福满（BertHofman）提供了具体建议。课题组的下列专家为课题研究提供了翔实的背景报告：阿兰·希克（AllenSchick）（国际经验和中国改革的方向）、艾尔莎·皮利舟斯基（ElsaPilichowski）（经济合作与发展组织国家的经验）、贾楠（转轨经济国家的经验）、于小庆和冼懿敏（YeeMunSin）（劳动力市场和养老制度改革）、魏爱德（EduardoVelezBustillo）、王蓉、王一丹、毕和熙（HalseyBeemer）、和杰夫里·维特（JeffreyWaite）（教育部门案例研究）、林德路（MagnusLindelow）和李玲（医疗卫生部门案例研究）、傅安恒（AchimFock）和柯炳生（农业技术推广部门案例研究）。张秀珍作为课题组的助理在协助完成课题研究方面做了大量出色的工作。此外，课题组也从与经济合作与发展组织（OECD）和英国国际发展部（DFID）的合作当中受益匪浅。本研究是在国家发展和改革委员会范恒山司长、张丽娜副司长的指导下进行的；在研究的初期阶段，课题组还得到了原国务院经济体制改革办公室董宏司长、王强副司长的指导。国家发展和改革委员会“事业单位改革研究”课题组与本课题组分享了他们的许多真知灼见以及所收集的数据和资料，在此对他们致以诚挚的谢意。同时，还要感谢浙江省、云南省、江苏省和南京市等省市的政府官员和事业单位领导在实地调研中给予课题组的大力支持。课题组在北京调研时也得到了很多事业单位的热情接待。2003年10月和2004年6月，课题组曾在北京组织两次研讨会讨论本报告的初稿，与会专家提供了非常有价值的建议和意见，其中包括林兆木、薛澜、吕旺实、高世楫、葛延风、谈松华、雷海潮、胡瑞法、蔡仁华、李克实、王奋宇、张雅林、吕厚山等。本报告也得益于受OECD邀请参加2004年3月在北京召开的一次国际研讨会的专家们的意见，其中包括MiroslavBeblavy（斯洛伐克共和国）、DerekGill（新西兰）、MaryTetlow（英国）、RonaldVanOosteroom（荷兰）、ThomasStanton（美国）和JohnMayne（加拿大）。课题组还感谢世界银行内部同行评议人NickManning、AnwarShah、AprilHarding，以及部门经理BarbaraNunberg的有益评论。此外，世界银行驻中国首席经济学家迪帕克（DeepakBhattasali）和郝福满对课题研究给予了具体指导和建议，东亚和太平洋地区首席经济学家及局长霍米·卡拉斯、中国局黄育川局长和杜大伟局长也都对本报告给予了总体指导。4前言本报告反映了世界银行于2002－2004年期间进行的一项关于中国事业单位改革的研究课题的主要发现。本项研究的目的是在系统分析当前情况、认真评估公共服务改革国际经验的基础上，为中国事业单位改革设计总体战略。考虑到中国事业单位的多样性和复杂性，以及不同部门和不同地区的特殊情况，本研究以教育、医疗卫生和农业技术推广服务等三个部门的案例研究为基础，重点研究一系列跨部门的关键问题。本研究力图通过两种方式贡献于中国事业单位改革战略的设计：（1）提供一种新的思考问题的方式，以求有助于决策者在制定事业单位改革战略的过程中更好地分析所遇到的各种问题；（2）就事业单位改革的关键指导原则和主要措施提出政策建议。由于问题复杂和资料有限，除了少数例外，本研究未能深入探讨改革战略的实际实施问题。因此，要把本报告建议的总体改革战略转化为可操作的行动方案，还需要针对特定部门和特定地区的具体情况进行更加细致的研究。本报告分三章。第一章介绍什么是事业单位、事业单位是如何运行的、以及在过去二十年中进行了哪些改革；此外，这一章还对现行体制所面临的问题进行了诊断性分析。第二章主要回顾了有关公共服务提供和改革的国际经验。第三章是关于总体改革战略的主要建议。5详细摘要中国公共服务的提供中国有100多万个事业单位，职工总数接近3000万。大多数事业单位建立的目的是提供公共服务。迄今为止，在中国，非国有部门在公共服务提供方面的参与还相当有限。因此，改善事业单位的绩效，对于提高公共服务的质量，适应中国所确定的建设小康社会的目标，落实“以人为本”的发展观，具有非常关键的意义。虽然过去以“推向市场”为目标的改革取得了很大成就，但同时也在公共服务领域引入了一些不合意的激励机制。事业单位近一半的资金是依靠收费获得的，这些收入一部分用于为事业单位开展其他服务提供资金，同时也被用于向员工发放正常工资之外的奖金和福利。这使得事业单位及其上级主管部门具有很强的动机去扭曲公共服务市场。随着收入差距的不断扩大，依靠向使用者收费为公共服务融资的方式越来越阻碍低收入人群获得必要服务。此外，在事业单位“创收”自主权扩大的同时，并没有建立起更好的绩效管理体系和完善的财务责任制度。与此同时，富余人员的存在也严重影响着事业单位的效率。近些年来，虽然政府大幅增加了对公共服务的投入，但除了少数领域外，收费价格并没有相应下降。有许多证据表明，增加的投入更多地被用在了人员开支。公共服务提供及改革的国际经验经合组织国家的服务提供者组织形式。经合组织国家公共服务提供者的组织形式多种多样，表现在不同的预算关系、资金提供、治理结构等各个方面。与中国相比，这些国家在公共服务的提供方面的非国有部门参与非常广泛，即便是由预算资金付费的公共服务，也有大量非国有机构参与其中。而与中国不同的是，很少有公共机构参与到主要以营利为目的的活动之中。在公共部门，公共服务提供者在法律上可以有多种形式，而不是像中国的事业单位体制那么单一。经合组织国家公共服务提供者在自主权和问责机制方面有很大差异。传统的政府机关和国有企业位于光谱的两极，居于两者之间的则是各种各样的公共实体，其中主要是“部门代理机构（departmentalagencies）”和“公法行政实体（publiclawadministrations）”。部门代理机构可以被看作是“直属的（delegated）”的服务提供者。它们是政府部门的直接下属单位，在运行过程中遵循公法或适用政府部门所通用的常规管理程序。公法行政实体的种类则非常繁多。这是由于在每一个国家，人们都借助于各种各样的治理机制和法律形式来实现各种各样的功能；而在各国之间，这些机构的法律地位、控制制度、权力、规模、功能、内部治理和管理文化都存在很大的差异。公法行政实体可以被看作是“独立（devolved）”的服务提供者。它们与政府部门的主要区别是有独立的法人地位和不同的治理结构。6非营利机构。在公共部门和私人营利部门之间，还存在一个“第三部门”：非营利机构。非营利机构是一种禁止将其净盈余分配给享有控制权的个人的组织（Hansmann，1980），这个特征也被称为“不分配约束”。非营利机构作为一种制度安排，其价值在于信任和动机。通过弱化利润动机并将之制度化，非营利机构有助于建立起消费者和捐助者对服务提供者的信任。这种信任有利于降低交易成本，并且可以使某些本来不可能在市场上进行的交易得以进行。在付费方面，当非营利机构用捐赠为服务付费时，它代表着在政府和营利部门之外的一种新的付费机制选择。在利用非营利部门提供各种服务方面，经合组织成员国之间存在着很大差异。国际范围内的公共服务改革经合组织国家。近几十年来，不少经合组织国家中的公共部门都经历了组织和管理上的重大改革，特别是新西兰、英国、荷兰和瑞典。在把市场机制引入公共服务领域方面，新西兰模式昀为典型，该模式的要点包括服务的购买者与提供者分离，建立公共服务委员会管理绩效合同，以及对预算管理和会计制度进行重要改革以便真实地反映政策成本。转轨国家。20世纪90年代，大多数转轨国家的公共服务提供受到财政困难的很大影响。在某些转轨国家中，资金提供不足，对用户收费设计不合理，监管体制薄弱、缺乏透明度以及问责机制不健全，这些因素结合到一起，极大地损害了公共服务道德并导致在社会服务提供的管理方面出现了越来越多的行政腐败。许多转轨国家都进行了私有化，其中包括一些大型服务提供机构的私有化。有些国家–特别是俄罗斯、拉脱维亚和哈萨克斯坦–试图建立一个“职能评审（functionalreview）”机制，对政府的一部分职能采取废除、私有化、精简或转移的措施，对其余职能则进行重组和改革，目的是重新确定国家的职能。总体来看，这些改革的实际运行效果未能尽如人意。但在一些领域，比如初级卫生保健方面，也有成功的例子。拉丁美洲和加勒比海国家。过去20年中，拉丁美洲和加勒比海地区绝大多数国家的公务服务提供都经历了大幅度的改革，有成功也有失败。通过公共资金投入的增加，基本服务的覆盖面显著扩大。与那些在主流国家机器之外的机构和主体建立合约（compact）关系的做法总体来看取得了良好的效果，至少在短期内是如此。在有限的服务领域，一些国家的政府赋予个人以选择的权利，让他们选择从谁那里获得服务，这给处于第一线的服务提供者带来了巨大的压力，使他们必须努力改善服务提供的结果。对于那些生产规模较小的服务，允许客户参与服务的管理和运作也产生了积极的效果。然而，在获得服务方面存在的严重不平等现象，仍然是该地区大多数国家的共同特点，改革传统的国家机器依然是一个严峻挑战。7探索中国事业单位改革战略为了改善公共服务，中国需要进行全面、协调的事业单位改革，其中包括重新界定政府的角色和从商业性活动中退出，改革公共财政以便更好地为公共服务付费，允许非国有部门提供更多的公共产品，加强公共部门内部的问责机制，建立绩效管理和监督体制。由于事业单位的复杂性和多样化特征，改革的设计与实施必须充分考虑不同部门和不同地区的具体环境以及对员工的影响。因此，有必要在中央层面建立一个跨部门的改革领导小组对事业单位改革进行指导和监督。A．重新界定政府角色尽管中国在向社会主义市场经济转轨的道路上已经取得了很多巨大的成就，但仍有必要重新考虑国家在公共服务中的角色。今天中国的事业单位所从事的很多活动都可以被看作是私人物品或服务的商业化生产，这类活动昀好留给非国有部门和市场去做。在考虑政府干预的标准时经常使用的“公益性”概念应该只是政府进行干预的一个必要条件，而非充分条件。只有在市场出现失灵的场合，政府干预才有合理依据。B．改善付费机制中国的政府支出以东亚地区的标准来说是不低的。但是，对实现国家的政策目标起关键作用的核心服务仍面临资金严重不足的问题，在贫困地区尤为突出。这种情况要求在全国范围内、在各种服务之间更有效地分配公共资源。除了将某些商业性活动交给国有企业和私人部门之外，政府还应该：•改革预算管理，更好地协调资源与优先次序之间的关系。近些年来，中央政府在预算改革方面取得了重大进展，但许多地方政府在很大程度上仍然遵循一种增量预算方法，使用这种方法，一些活动即使已经不是政策重点，其经费也无法削减。•改革政府间的财政关系，为人民更加公平地普遍享受服务