中外就业服务体系比较研究

中外就业服务体系比较研究王乐芝钟华(长春工业大学，吉林长春130012)摘要：完善的就业服务体系是解决当前劳动力就业困难的基本前提之一。与西方国家相比，我国的就业服务体系建设差距明显。本文从中外就业服务体系的比较入手，分析了我国就业服务体系建设的差距，并借鉴西方国家经验，从管理模式与合作机制两个基本问题上提出了完善我国就业服务体系的路径选择。关键词：就业；服务体系；比较；借鉴中图分类号：C913．2文献标识码：A文章编号：1008-7508（2008）02-0009-04就业是民生之本，促进就业是安国之策，更是政府的责任。目前，我国庞大的待就业人群使得就业服务工作面临巨大压力。如何做好就业服务以进一步解决劳动就业难题，成为政府亟需解决的问题,而要做好就业服务工作，就要拥有职能明确、功能完善、运行高效的就业服务体系。在最近20年里，我国的就业服务事业得到了长足发展，就业服务体系逐渐得到完善，但与世界发达国家相比差距仍然很大。本文拟从中外就业服务体系的比较入手，分析我国就业服务体系的差距，寻求国外就业服务体系建设中可资借鉴的宝贵经验。一、国内外就业服务体系概况1、国外就业服务体系概况西方国家现代意义上的就业服务是在20世纪初出现的，发展至今，已形成了一套在机构设置、管理模式、服务功能等方面均较为成熟的就业服务体系。第一，就业服务机构的类型与职能。国外的就业服务机构分为公营和私营两大体系,在类型上自然形成了公共就业服务机构和私营就业服务机构两种。公共就业服务机构。根据国际劳工公约，就业服务机构必须具备以下四个特征方可作为公共服务机构向社会提供服务：一是由国家建立并在其领导或监督下开展工作，政府给予充分的资金保障；二是由中央主管部门、地区性和地方性就业服务机构组成，形成网络并保证足够的数量覆盖全国各地；三是工作人员队伍由公务员组成,确保相应的工作地位、条件和职业稳定,使其不受政府变动和不适当的外部干预的影响；四是提供免费的就业服务。公共就业服务机构的职能主要有四项:一是收集劳动力市场信息；二是进行求职和招工登记；三是开展职业介绍和工作安置；四是参与失业保险金的管理和发放；五是促进劳动力在行业间、地区间的流动；六是参与就业政策的制定；七是就某些问题开展研究。①私营就业服务机构。私营就业服务机构的概念正式被国际劳工公约使用是近十年的事。但在1949年通过的第96号公约中,把收费职业介绍所分为营利机构和非营利机构两种。营利的职业介绍所多由私人开办,非营利的职业介绍所主要由各社会团体和公益性组织创建。私营就业服务机构的主要职能有:一是对求职和招工进行登记；二是收集和整理劳动力市场供需双方信息,并向求职者和招工单位公布；三是进行职业指导和咨询；四是推荐岗位,并协助求职者与雇主签定就业合同。②第二，就业服务机构的管理模式。公共就业服务机构。从总体上看，西方国家公共就业服务机构的管理模式大致包括三种③：一是劳工部门所属机构。公共就业部门作为劳工部门的一个司局级单位出现，其职权、行动、组织架构、管理方式等均取决于政府意志，经费投入纳入劳工部总体预算，人员属公务员。二是自主公益性事业机构。在一部分国家，公共就业服务机构具有法人资格，实行独立预算。其职权和资金来源、内部管理、外部监督管理以及与雇主组织、工人组织的合作，均由政府以立法形式确定。三是集体协议和双边管理机构。在一些国家，公共就业服务机构仿照失业保险基金会的方式，根据雇主组织和工人组织签定的具体协议创办，而不由政府组建。这种机构通过立法获得独立法人资格，承担国家赋予的部分行政职能，但却独立于政府部门。管理上实行雇主组织代表与工会组织代表共同参与的双边管理，同时接受政府监督。政府以政令的方式协调它与其他部门的关系。私营就业服务机构。西方国家私营就业服务机构的管理模式大致有五种④：一是普通法地位。私营就业服务机构与其它社会中介服务组织一样，只需在商业注册部门注册，并向税务局交税，即可获得合法身份。二是注册机构地位。私营就业服务机构需在劳工部门登记注册，按照有关规定经营与运作，并接受劳工部门的监督与管理。三是享有许可机构地位。这是国际劳工组织第96号公约所主张的制度。就业服务机构开业前，需向经营主管部门申请经营有关业务的权利。四是享有特许机构地位。这种就业服务机构一般存在于对职业介绍服务实行政府垄断的国家。政府将特定行业或特定对象的一部分就业服务垄断权出让给私营就业服务机构，并对私营就业服务机构的权利和义务做出规定。五是特约机构地位。政府就业部门或机构委托私营就业机构来行使它的职能，在规定时间内，向特定对象、特定行业或特定地区提供就业服务。尽管各国之间的管理模式不尽相同，但多数发达的市场经济国家和部分发展中国家对私营就业服务机构的法律规定与国际公约大同小异：一是私营就业服务机构要经政府审批，二是私营就业服务机构接受主管行政部门的监督，三是申办就业服务许可要具备一定的物质条件，四是划定经营范围。2、我国就业服务体系概况20世纪80年代，我国开始了就业服务体系的建设，现已初步建立起了以城市圈为主要服务区的就业服务体系。这一体系的构建也可从服务机构的类型、服务功能、管理模式等方面看到它的成绩。第一，就业服务机构的类型与职能。我国的就业服务机构，大体分为公益性和营利性两个体系,在类型上也自然形成了公益性的公共就业服务机构和营利性的职业中介机构两种。公共就业服务机构。由各级政府部门主办，为劳动者和用人单位提供免费服务。依照2008年1月1日颁布的《就业促进法》及《就业服务与就业管理规定》的规定，公共就业服务机构的职能主要包括：就业政策法规咨询；职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息分布；职业指导和职业介绍；对就业困难人员实施就业援助；办理就业登记、失业登记等事务；其他公共就业服务。在公共就业服务机构中,有一类较为特殊的机构,即社团型就业服务机构,如各地的残疾人就业服务中心，它们主要为社会上的特定群体服务。目前这类服务机构数量极少,总量上又呈萎缩趋势，因此并无竞争力量,其就业服务能力自然没有得到很好的发挥。这类机构虽然名义上是社会团体,实际仍在政府的领导和干预下开展工作,因此本文将这一类也归入公共就业服务机构类型。职业中介机构。职业中介机构，是指由法人、其他组织和公民个人举办，为用人单位招用人员和劳动者求职提供中介服务以及其他相关服务的经营性组织。⑤按照《就业服务与就业管理规定》第六章第四十五条的规定,职业中介机构的服务职能包括：为劳动者介绍用人单位；为用人单位和居民家庭推荐劳动者；开展职业指导、人力资源管理咨询服务；收集和发布职业供求信息；根据国家有关规定从事互联网职业信息服务；组织职业招聘洽谈会；经劳动保障行政部门核准的其他服务项目。第二，就业服务机构的管理模式。公共就业服务机构。按照《就业促进法》及《就业服务与就业管理规定》的有关规定，我国的公共就业服务机构归口劳动保障行政部门统筹管理、指导并监督。在级别层次上，共分为中央、省、地市、县区四级，各地方的服务机构隶属本行政区域内的政府行政部门，经费纳入同级财政预算。但实际上，因为行政体制改革的深入尚需时日，在当前和今后的一个时期内，我国公共就业服务机构的管理将会继续按照现行行政架构实行劳动保障部门和人事部门分别管理的模式，即：公共就业服务机构根据行政归属分为两个独立的系统，一个是面向人才市场的人力资源中介服务系统，由各级政府的人事部门管理；另一个是面向劳务市场的公共职业介绍服务系统，由各级政府的劳动保障部门负责管理。职业中介机构。按照《就业促进法》及《就业服务与就业管理规定》的规定，各级劳动保障行政部门对本行政区域内的职业中介机构实施管理，职业中介机构实行行政许可制度。设立职业中介机构或其他机构开展职业中介活动，须经劳动保障行政部门批准，并获得职业中介许可证。经批准获得职业中介许可证的职业中介机构，应持许可证向工商行政管理部门办理登记。需要说明的是，以上只是新近颁布的《就业促进法》及《就业服务与就业管理规定》中所规定的管理模式,实际上我国目前的职业中介机构也分为两类，一类是由人事部门颁发经营许可证的民营就业服务组织，另一类是由劳动保障部门颁发经营许可证的民营就业服务组织。二、国内就业服务体系的主要差距我国的就业服务体系与西方国家的差距突出表现在以下几个方面：1、就业服务机构无统一管理当前西方国家的就业服务，总体来看，最大的特点是由单一的行政部门统一管理，如美国的公共就业服务机构由各州政府的劳动和就业部门设立，德国的联邦劳工局是德国职业介绍结构的唯一而且是最高的行政劳动部门。这种统一管理的模式，其最大优势是政出单门，能将各种就业服务机构统一起来进行管理，既节约了资源，又提高了效率。.而在我国，尽管新近颁布的《就业促进法》和《就业服务与就业管理规定》已明确规定,就业服务机构由劳动保障部门管理，但这只是“规定”或为改革目标,目前的实际情况是：就业服务机构由各级政府的人事部门和劳动保障部门分头管理，并强调按照职能分工各司其职。这种部门分割、多头管理的模式带来了一系列问题：第一，整个就业服务系统、特别是公益性服务系统缺乏统一的规划和相互合作的宏观调控机制；第二，政出多门，造成服务对象交叉、服务职责不清；第三，各自为政导致信息分散、信息封锁，各级各类服务机构之间合作困难；第四，市场服务体系重复建设，造成资源浪费、效率低下。2、各类就业服务机构之间缺乏合作西方国家政府在调动民间力量参与就业服务问题上，态度是明确而积极的，政府创办的就业服务机构多已达成与民间就业服务机构的充分合作，不仅通过建立劳动力市场信息管理系统来与民间营利性机构进行信息交流和资源共享，还特别重视与民间非营利性就业服务机构的合作。在整个就业服务体系中，政府与民间营利性、非营利性就业服务机构形成了多方竞争与多方合作的局面，使得民间服务机构、特别是民间非营利性就业服务机构的作用得以充分发挥。民间就业服务机构的广泛参与，不仅减轻了政府的负担，也提高了就业服务效率。我国当前的就业服务尚未形成充分多元化的竞争性市场与合作机制，基本还是以政府为主导的垄断格局。民间营利性就业服务机构虽然在数量上达到了一定的规模,但未被有效规范,作用发挥有限。民间非营利性就业服务机构则因种种主客观条件的限制而没有得到应有的发展,在机构数量和作用空间上均未实现最大化。更值得重视的是,各类就业服务机构之间远未达成竞争与合作的局面,它们各行其事，各司其职,因而各类就业服务机构的功能发挥严重受限。三国外就业服务体系建设的启示面对我国在就业服务体系上与西方发达国家的差距,我们要做的工作很多，如需要加大基础设施建设的投入，需要广泛开展就业指导、就业培训等高层次的就业服务，等等。但从根本上来看，主要亟需解决以下两个基本问题：1、实行就业服务机构的统一管理一种管理体制和管理模式,在很大程度上决定着管理效率的高低甚至管理的成败。我国就业服务机构的多部门管理，早已暴露出难以革除的弊端。因此，应借鉴国外对就业服务机构实行统一管理的经验，根据我国《就业促进法》及《就业服务与就业管理规定》之规定，尽快结束目前两个部门分别管理的混乱局面,建立起隶属于劳动保障部门的就业服务机构纵向系统，实现就业服务机构的统一管理。2、发展民间公益性就业服务机构，建立多方合作机制建立政府与民间各类就业服务机构的多方合作机制，是我国就业服务事业发展的必然趋势。一方面，在当下向市场经济过渡的转型期，面对越来越多的公共服务需求，政府和市场均已显现出其职能的部分失灵。这就决定了原来在就业服务中起核心作用的政府组织要将一部分职能让渡给民间非营利组织，因为民间非营利组织在就业服务中具有政府和市场所不具备的自身优势，可以成为参与就业服务的重要社会力量。另一方面，随着市场经济的不断发展，就业服务在内容、形式、手段等方面有了许多新的、更高的需求，凸显了多层次、多元化的发展要求，因而需要除了政府和市场之外新的主体参与就业服务。基于以上的形势要求和我国民间非营利性就业服务机构发展缓慢的现实，政府应放宽对民间公益性就业服务组织的限制，从制度和政策上予以更积极的扶持，使民间非营利性就