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網路電話服務營運管理之諮詢文件交通部電信總局目錄壹、前言.................................................................................1貳、公開徵詢意見議題.........................................................2一、適用範圍...................................................................2二、網路電話服務之營運型態......................................2三、管理原則...................................................................3四、號碼核配政策...........................................................4五、網路互連...................................................................6六、通話品質之規範......................................................7七、通信監察與網路安全之配合執行..........................8八、緊急電話之提供與發話位址之確認......................9九、網路電話設備之認證............................................10十、普及服務基金之分攤............................................11十一、號碼可攜服務之提供............................................11參、提出建議方式...............................................................13附件：意見書格式...................................................................141壹、前言網路電話服務係指透過網際網路所提供之語音服務，由於網際網路具有全球相連之特性，及易於整合語音、數據及影像訊號進行處理與傳輸之優勢，因此網路電話服務較傳統公眾電話服務更能符合整合性(Convergence)、全球性(Globalization)、即時性(Immediacy)與移動性(Mobility)之通訊市場主流趨勢，這也是未來IP（InternetProtocol）技術將成為通信技術主流的主要原因。雖然網路電話服務的通話品質目前尚無法與傳統電話相比，但由於使用者能以遠較傳統電話低廉之費率撥打長途及國際電話，故伴隨著寬頻網路之普及，網路電話服務將造成一股流行風潮。未來隨著技術不斷的發展，網路電話之通話品質亦將會逐漸接近傳統電話之水準，屆時將更可能衝擊以電路交換(Circuitswitch)技術為主之傳統電信業者。我國政府早於幾年前即開始密切注意網路電話服務之發展趨勢，適時修訂相關法規，開放網路電話業務。在第一類電信事業方面，我們鼓勵電信事業技術創新。在民國88年7月開放固網綜合網路執照之公告中，即載明申請人如使用先進及寬頻之網路及接取技術者，可獲得較佳之評分。因此，傳統第一類電信業者均積極投入，建設IP網路或將其網路逐步更新為IP網路，以期能在IP網路上同時提供數據、語音與視訊多媒體相關的服務。目前無論中華電信或三家新固網業者均已於其網路中提供IP技術之國際電話服務。另外，在第二類電信事業方面，我國於90年7月已開放第二類電信事業經營網路電話服務，截至93年5月3日止我國已有55家第二類電信事業經營網路電話服務。由於網路電話服務在未來極可能成為語音通信之主流，國際間正熱列討論相關監理議題。雖然美國、加拿大、歐盟、澳洲等國家或組織對網路電話服務所衍生的問題都還在研究階段，尚未有明確規範。我國仍應密切觀察國際間之發展，並著手研究相關議題之解決方案，以確保業者營運時之有效管理。未來並將每年定期依市場發展狀況，檢討網路電話服務營運管理之相關議題。為使政策擬訂過程更加透明，並廣泛獲得相關業者、專家、學者及團體等之寶貴意見與建議，特將此諮詢文件上網，廣徵眾議，期使相關規劃能更為周延完善，以促進全民最大之福祉。2貳、公開徵詢意見議題一、適用範圍本諮詢文件之適用範圍：第二類電信事業提供之網路電話服務，且與傳統公眾電話網路互通。說明：1.本諮詢文件之適用範圍為第二類電信事業提供之網路電話服務，且與傳統公眾電話網路互通。若第二類電信事業提供之網路電話服務未與傳統公眾電話網路互通，則不納入適用範圍。故本文件所稱網路電話服務提供者，係指提供與傳統公眾電話網路互通的網路電話服務之第二類電信事業。2.綜合網路業務及市內網路業務經營者提供網路電話服務時，應遵守固定通信業務管理規則之相關規範，不在本文件討論範圍內。3.若一通電話的接取（access）始於傳統電話網路，終於傳統電話網路，雖然其路由經過採用IP技術的骨幹網路，該電話仍將視為傳統電話服務，而非網路電話服務，亦不在本文件討論範圍內。4.加拿大將網路電話服務納入檢討之範圍：（1）使用符合北美編碼計畫（NorthAmericanNumberingPlan;NANP）之電話號碼（2）與公眾交換網路（PSTN）互連互通（3）Peer-to-peer（P2P）網路電話服務係使用通訊軟體並經由網際網路直接通話，如完全未與PSTN互連及未使用符合NANP之電話號碼，則P2P網路電話服務即不在檢討範圍內，否則應視P2P通訊軟體為網路電話機(IPPhone)之角色。5.美國FCC亦已澄清其管理制度，認為未使用傳統電話號碼及未與公眾交換網路互連的peer-to-peer服務（例如：Pulver.com’sFreeWorldDialupservice）為不需管制的資訊服務（unregulatedinformationservices）。二、網路電話服務之營運型態基於鼓勵新服務之提供及促進競爭之原則，針對目前第二類電信事業提供之網路電話服務營運型態，若未明確違反現行電信相關法規之規定者，應儘量給予自由發展之空間。3說明：1.大部分的電信業者都希望監理制度非常明確，因為不確定只會扭曲市場的競爭機制及資金流向。因此，監理機關應儘快澄清或解釋其現有的法規，使監理制度明確化；但不宜在網路電話服務初期發展階段，國際間尚未有明確規範，且未經過充分的討論與深思前，就提出不同於以往的全新監管架構，因為如此將可能造成阻礙新服務發展的反效果。2.依據九十三年元月七日總統令制定公布實行之通訊傳播基本法第六條規定，政府應鼓勵通訊傳播新技術及服務之發展；無正當理由，不得限制之。通訊傳播相關法規之解釋及適用，應以不妨礙新技術及服務之提供為原則。因此，針對目前第二類電信事業提供之網路電話服務營運型態，若未明確違反現行電信相關法規之規定者，應本於前述立法精神，儘量給予該服務發展之空間。3.網路電話服務是寬頻網路上的一種應用，美國聯邦通訊委員會（FCC）甚至期望網路電話服務成為激勵寬頻網路發展的關鍵應用（killerapplication），以推動寬頻網路的佈建與普及。4.網路電話服務目前才剛開始起步，若現在就加諸其太多限制規範，將抑制其發展，對消費者及整體電信產業而言均無益處。因此，宜在監管架構容許範圍內維持一定的彈性與空間，以免阻礙此一新服務的生機。5.由於技術永遠走在法規之前，故監理機關的工作之一在於不將過時的監管架構直接套用在新的服務之上，而阻礙了服務的創新。長期而言，我們仍應該利用此一機會，檢討目前管理制度之妥適性及其存在價值，而非將現行管理制度直接套用到網路電話服務上。6.於網路電話服務發展過程中，監理單位鼓勵業者本於自律與平衡精神，透過合作機制，共同制定自律性規範。以使得網路電話之發展，能夠符合市場競爭秩序之維持並適切保障消費者權益。三、管理原則1.監理機關應儘量減少對市場不必要的干擾，僅在市場機能無法有效發揮的情況下，採取必要的管理。2.提供與傳統電話網路互通的網路電話服務之第二類電信事業（以下簡稱網路電話服務提供者）應履行其必要之社會責任（social4obligations）。說明：1.在開放競爭與快速變遷的電信市場中，市場力量（marketforces）通常讓消費者有較大的選擇權，並使服務提供者有較多的熱忱提供消費者所需之服務。市場機能的有效發揮能確保業者提供服務的動力是來自於消費者的需求而非監理機關的要求。有效的競爭將促使服務的多樣化及價格的大幅下降，這是市場力量發揮作用的效果。2.在快速演變的電信環境中，監理制度應該是鼓勵業者提供有效率、創新及負擔得起的服務，而不是阻礙其發展。從嚴的監理制度（heavy-handedregulatoryregime）將使業者進入市場的障礙提高，並使創新的服務不易產生，甚至降低業者之營運效率。惟有低度管理（lighttouch），儘量減少對市場不必要的干擾，方能創造充滿活力、競爭力與創造力之自由競爭市場。3.雖然採取低度管理原則，但監理機關適當的介入仍有其必要性，尤其是網路電話服務提供者仍應履行其必要之社會責任（socialobligations）。例如：對電信普及服務做出貢獻、確保緊急電話之提供、協助通訊監察，以及確保身體有障礙者能使用其服務等。4.未來面對網路電話服務所引起的監理問題時，宜遵循保障消費者權益、建立市場公平競爭環境及堅守技術中立且不妨害技術進步等三大原則，秉公處理。但當此三大原則有部分衝突時，監理機關仍應將保障消費者權益擺在第一位，因為公平競爭及技術中立的最終目標也是在於保障消費者權益。另外，監理機關除應防止傳統電話業者以其市場力量阻礙新業者提供網路電話服務外，在鼓勵新業者提供網路電話服務的同時，亦應注意傳統電話業者與網路電話服務提供者間公平競爭之確保。5.監理單位對於業者為推動網路電話所組成之合作性組織，得在不違反公平競爭環境原則下，提供必要之協助與輔導，以促使社會責任（SocialObligation）之落實四、號碼核配政策有關是否核配第二類電信事業用戶號碼以經營網路電話服務乙案，過渡期間將先以實驗方式進行，後視日本模式及國際ENUM模式之發展，以及業者實驗結果，再決定是否正式核配。5說明：1.目前國際間對整合電信網路與網際網路之編碼方式，只有日本直接核發E.164的電信用戶號碼給業者經營網路電話服務，其與國際上普遍推動ENUM的方向不同，由於日本2003年才開始核發，其成功與否亦尚待觀察。2.就技術及國際發展來看，核發用戶號碼予經營網路電話服務之第二類電信事業是無法阻擋的趨勢，但此措施將對傳統電話業者造成非常大的衝擊。因此，監理機關應給傳統電話業者一定期間的緩衝期，讓大家有所準備，以妥為因應。3.第二類電信事業係採許可制並無家數限制，且申請門檻遠較第一類電信事業低，若第二類電信業者要求以070字頭用戶號碼做為網路電話使用，該區塊扣除現有無線電叫人用戶外尚餘800萬門號，該容量對已有約四百多家業者之第二類電信事業市場來說，如果造成風潮再加上管理不當，可能很快就不敷使用，屆時如果再升碼或佔用其他第一類電信事業可能需要之E.164格式容量都不適宜。4.目前第二類電信事業希望申請070字首用戶編碼，推動網路電話服務，但鑒於國人對此新型態之技術及服務尚未深入了解，且互連機制、服務品質規範、通信監察、緊急電話服務等配套措施或技術均尚未成熟，因此暫不核配，建議業者現階段仍先透過實驗計畫模式，研究發展國內自有技術及可行建置方案。政府將觀察日本模式及國際ENUM模式之後續發展及業者實驗結果，再決定我國合適模式及建立相關配套措施。5.第二類電信事業若欲以實驗方式，研究網路電話與傳統電話之互連機制、通信品質、號碼容量需求或服務競爭