促进节能服务产业发展的财税政策模式

1促进节能服务产业发展的财税政策模式周伏秋，许文，熊华文，田智宇[摘要]节能服务产业是以节能服务公司为代表的新兴服务业。分析了我国现有节能服务产业发展财税支持政策存在的问题与不足；并提出了一系列的财税政策建议。就促进节能服务产业发展而言，我国财税政策调整的基本目标和方向应是显著提高财税政策在推动节能服务产业发展中的重大作用，近期主要围绕支持实现“十一五”国家节能目标，尽快制定和完善能够显著推动节能服务产业发展的财税政策；中长期阶段围绕支持实施建设资源节约型社会这一国家战略，逐步形成健全的节能服务产业发展财税支持政策体系。[关键词]合同能源管理节能服务公司政府采购担保租赁一、前言节能服务产业是以节能服务公司（即合同能源管理控制专业化节能服务公司，英文名称为EnergyManagementCompany,简称EMCO）为代表的新兴服务业，其发展壮大离不开财税政策的重大支持。本文扼要分析了现有节能服务产业发展财税支持政策存在的问题与不足；从支持实现国家“十一五”节能目标的现实需要以及建设资源节约型社会的长远战略需要出发，借鉴国外相关财税政策经验，提出了促进我国节能服务产业发展的财税政策模式，以及一系列相对较具有可操作性的财税政策建议。二、我国节能服务产业现状与发展前景节能服务产业属于国家鼓励发展的科技服务业，是现代服务业的重要组成部分。节能服务公司是按合同能源管理机制提供商业化节能服务的企业实体。合同能源管理机制是在国外市场经济国家中发展起来的一种市场节能新机制，节能服务公司与愿进行节能改造的用户签订节能服务合同，向客户提供能源效率审计、节能项目设计、原材料和设备采购、施工、监测、培训、运行管理等一条龙服务，并通过与客户分享项目实施后产生的节能效益来赢利。其实质是一种以削减的能源费用来支付节能项目全成本的节能投资方式，从节能投资中所获得的节能收益用于支付实施节能项目的成本。这一节能投资方式允许能源用户使用未来的节能收益为用能设备升级，并降低当前的能源成本。上世纪90年代后期，我国政府与世界银行、全球环境基金(GEF)共同发起了节能国际合作项目——世界银行/GEF中国节能促进项目。该项目的主要目标是在我国引进、示范和推广合同能源管理机制，支持组建各种类型的节能服务公司，促进节能服务产业发展。项目初期支持在山东、辽宁、北京成立了3个示范性的节能服务公司，通过它们以节能项目示范的形式，在我国首次展示利用合同能源管理机制来克服节能的市场障碍。上述3个示范性的节能服务公司自成立以来，按合同能源管理机制成功开展了节能项目的实际运作。它们的业务实践表明：合同能源管理机制是基本适应我国国情的，按该机制运营的节能服务公司是可以赢利和有发展前途的。3个示范节能服务公司的运作在国内产生了积极和广泛的影响。2000年以来，国内不少机构陆续尝试按合同能源管理机制开展节能服务业务，节能服务公司队伍不断发展。目前我国节能服务产业已初具规模，到2008年底，全国有各类节能服务公司300多家，其在节能项目上的年投2资总规模达上百亿元，从业人员在65000人左右。本世纪前20年我国将处于加速工业化和城镇化、全面建设小康社会的关键发展阶段。为了实现全面协调、可持续的科学发展，缓解资源约束矛盾，根本出路在于调整经济结构，转变增长方式，降低工业化和城镇化进程中的资源消耗，走出一条以节约为本的新型工业化道路。“节约资源”已被确立为我国的基本国策；党中央将“建设节约型社会”列为我国的一项长期战略任务。建设节约型社会的重点，首在节能。国家“十一五”规划纲要中，明确提出了2010年单位GDP能耗比“十五”期末降低20%左右的约束性节能指标。随着社会主义市场经济体制的初步建立和政府职能的转变，政府节能管理模式也在逐步调整，其趋势是试图将市场机制与政府的宏观调控有机结合，合理采用市场机制来促进节能，提高政府节能管理工作效率，同时有效减少政府节能管理的成本。合同能源管理机制已经被证明是一种比较符合我国国情的、与社会主义市场经济相容的节能新机制，受到了政府有关部门的关注和重视，如何引导、规范、促进节能服务行业快速健康发展已被列入政府节能工作的优先议事日程。在上述经济社会发展背景下，大力发展节能服务产业，已成为我国推进节能的现实和长远需要，同时也预示着我国节能服务产业具有良好的发展前景。三、我国节能服务产业发展财税支持政策存在的问题与不足尽管我国节能服务产业已经进入了快速成长期，但该产业还相对弱小，产业规模、发展水平与节能服务产业发达的国家相比还有较大差距，难以满足我国“十一五”推进节能的现实和迫切需要，也难以满足“十一五”之后我国长期推进节能、有效支持和促进经济社会可持续发展的高要求。目前我国节能服务产业的发展还面临诸多问题和困难，其中节能服务产业发展财税支持政策薄弱问题较为突出。节能服务公司是市场经济中的节能服务商业化实体，主要地靠投资节能项目、并与能源用户分享节能项目实施后产生的节能收益来赢利和滚动发展。当前及今后相当长的时期内，我国将处于社会主义市场经济初级阶段，节能服务公司投资节能项目面临财务风险、技术风险、信誉风险、节能量风险等诸多风险障碍，客观上要求有强有力的财税支持政策来激励潜在的投资者进入节能服务产业，拉动节能服务公司对节能项目的投资。尽管近几年政府在建立有利于促进节能服务产业发展的财税政策方面进行了积极而有益的探索，但总的来看，目前我国财税政策对节能服务产业的支持尚存在着若干问题和不足，符合国情的、切实可行的、与社会主义市场经济相容的节能服务产业发展财税支持政策还比较缺乏，节能服务产业的持续健康发展在相当程度上受到了制约。目前财政政策在支持节能服务业发展上的问题与不足主要有：缺乏对节能服务产业的财政支持政策；对节能服务公司项目融资的支持方式运用滞后；节能服务未能纳入政府采购范围；现行财政预算制度不利于节能服务公司进入公共机构节能领域等。在税收政策方面，存在的问题与不足主要包括以下几方面：增值税征税范围过窄导致节能服务公司的税种适用问题；适用税种不同导致节能服务公司的税负差异和应纳税额的不稳定；增值税销项税的纳税义务发生时间问题；缺乏有关节能服务的税收激励政策。四、促进我国节能服务产业发展的财税政策模式（一）完善我国节能服务产业发展财税支持政策的总体思路1、财税支持政策的目标财税政策是国家鼓励节能经济激励政策的突出方面。按照国家建立有利于科学发展的财税制3度的总体部署，就促进节能服务产业发展而言，我国财税政策调整的基本目标和方向应是显著提高财税政策在推动节能服务产业发展中的重大作用，近期主要围绕支持实现“十一五”国家节能目标，尽快制定和完善能够显著推动节能服务产业发展的财税政策；中长期阶段围绕支持实施建设资源节约型社会这一国家战略，逐步形成健全的节能服务产业发展财税支持政策体系。2、完善财税支持政策的原则财税政策是国家宏观调控的重要工具，在促进节能服务产业的发展上具有其他经济手段难以替代的功能。参照相关国际经验，结合我国实际，在完善我国节能服务产业发展财税支持政策的过程中，既要立足我国节能服务产业的目标导向和节能战略的现实需求，同时也要考虑我国财税政策的现状和发展方向；既要有利于促进节能战略的实施，又要符合财政政策发展的整体要求。主要地应遵循以下基本原则。（1）符合公共财政要求和WTO规则。从我国建立公共财政的要求来看，应该明确政府与市场之间的关系，财政应该有所为、有所不为。具体来看，财税政策的制定和完善应该主要着眼于消除节能服务产业发展的相关财税制度障碍，为节能服务产业发展创造良好的财税政策环境；同时，相关财税政策的制定还需要符合WTO规则的要求，即我国在制定有关促进节能服务产业发展的财税政策时，要遵循WTO原则的要求，避免制定属于禁止性补贴和可控告补贴的一些财税政策措施。（2）适度性与可行性相结合。财税政策手段在促进节能服务产业上能够发挥积极作用，但也同样存在着局限性。在市场经济体制下，节能服务机构是节能服务产业发展的主体，其作用并不能由政府来替代。财税政策在节能服务产业发展中更多地是起到引导作用，因而需要适度运用各种财税政策措施。另一方面，缺乏可行性的政策是毫无意义的，甚至可能带来巨大的经济和社会成本。促进节能服务产业的财税政策在制定过程中应充分考虑政策带来的影响，政策的执行能力以及财政的承受能力等多方面的问题。（3）直接激励和间接引导相结合。财税政策对于节能服务产业的发展，既需要采用财政拨款、减免税等直接型优惠的政策措施，也需要采用财政贴息、财政担保以及加速折旧、投资税收抵免等间接型优惠的政策措施。也就是说，政府应该在充分发挥和运用市场机制的前提下，更多地通过财税政策来引导市场主体参与节能和促进节能服务产业的发展。因此，在促进节能服务产业方展方面，财政政策的制定和调整应该坚持以间接优惠为主，辅之以必要的直接优惠手段。（4）全方位促进与多环节引导相结合。发展节能服务产业是一项系统工程，既要求鼓励节能投资，又要求引导节能服务的消费；既要求扩大节能服务的市场，又需要增加节能服务的供给；还要求促进节能技术的推广等等。不同的方面需要有不同的政策手段，需要体现不同的政策导向，财税政策应该根据自身的特点，全面着眼，多方引导，通过构建科学、合理的政策体系，更好地发挥促进节能服务产业的政策效应。（5）立足国情和合理借鉴。我国制定促进节能服务产业发展的财税政策，可适当借鉴国外的成功经验，以求科学和完善。但是，西方经济发达国家的节能服务产业发展的环境与国内不同，同时在财税制度和政策上也有着较大的差别。因此，制定促进节能服务产业发展的财税政策应以我国的基本国情为本，不能盲目照抄照搬他国的做法，这样才能建立适合自身发展的财税政策，使之在我国的现实社会经济条件下切实可行。3、完善财税支持政策的具体思路根据当前国家在节能上的战略目标和节能服务产业发展的现状，针对目前财税政策在促进节能服务产业发展上的问题与不足，完善节能服务产业发展财税支持政策的具体思路有一下几方面。（1）明确财税政策在节能服务产业上的支持方向。显著提高财税政策在推动节能服务产业发4展中的重大作用是近期财税政策的主要目标，而要想使财税政策在支持节能服务产业上能够充分、有效地发挥其作用，还需要明确其支持方向。政策支持方向有所不同，由此所采取的财税政策措施也将会有所区别，产生的结果与效益也会不同。具体来看，财税政策的支持方向主要是：形成良好的促进节能服务产业发展的财税环境；推广合同能源管理，扩大节能服务市场；培育节能服务公司，促进节能服务的产业化进程。因此，应该根据上述支持方向来合理设计和选择各项财税政策。（2）消除目前不利于节能服务产业发展的财税政策问题。财税政策即使不能给予节能服务产业以激励，也不应该对其造成阻碍。目前，我国节能服务产业的发展仍然存在着诸多制度上的问题与不足，既包括税制上的问题，也包括财政预算政策和政府采购政策上的问题。因此，有必要消除这些政策上的不足，为节能服务产业的发展创造良好的外部政策环境。（3）准确定位各类财税政策的作用范围，合理运用各项财税政策手段。节能服务产业的发展涉及到节能服务形式、节能服务机构、节能服务市场、节能技术和产品等多个方面，政府应该针对节能服务产业发展的不同内容和发展的不同阶段，有针对性地给予分类支持。因此，财税政策的完善需要根据财政投入、税收激励和政府采购等各类财税政策的不同特点，以及它们在不同阶段的作用范围，合理选择相关的政策手段，运用不同的政策方式，实现对节能服务产业的有效支持。（4）实现财税政策工具之间的协调配合。财政投入、税收激励和政府采购政策在促进节能服务产业发展中各有侧重，相互影响，共同作用。同时，三者也在促进节能服务产业发展上也有着各自的优缺点和适用范围。例如，对于解决合同能源管理项目的资金问题，应该通过财政投入政策来发挥作用；而对于合同能源管理的税负问题，需要通过税收政策来解决；政府对于节能服务的采购，需要政府采购政策的扶持。因此，在进行促进节能服务产业发展的财税政策的设计和选择中，有必要统筹考虑这些财税政策工具，建立相应的协调机制，促进它们之间的相互协