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公共服务的制度分析——以公共安全服务为例宋全喜第一节导论一、研究的缘起“安全是市民社会的最高概念，是警察概念；按照这个概念，整个社会的存在都只为了保证它的每个成员人身、权利和财产不受侵犯”。1[1]所以说，任何国家都需要警察服务来提供基本的社会秩序和人身财产安全，中国也不例外。在改革开放的新时代里，中国要持续发展，需要有各方面的努力，在种种努力之中，高质量地提供警察服务，保障稳定的社会秩序，保护公民的人身财产安全，也是非常重要的。1999年“两会”期间，与会的人大代表对社会治安问题就给予了相当的关注，特别是2001年4月2日至3日在北京召开的全国治安工作会议上，国家有关领导指出社会治安不仅是个重大的社会问题，也是一个重大的政治问题。由此可见当前政府对社会治安问题的重视与关注，当然，这也从一个侧面反映出当前我国社会治安问题的严重性。从日常生活来看，中国公民对安全的投资也日益增大，如越来越多的家庭开始花数目不小的资金安装防盗门和钢窗架子。应该说，社会各个方面对于警察服务的供给是非常重视的，有效需求也是强劲的，并且警察服务的绩效对于中国的稳定与发展也是至关重要的，无论是政府领导人，还是普通公民，还是提供警察服务的官员，都看到了这一点。但是，公益物品的特性表明，公共安全服务作为一种公益物品，在消费上必然会存在搭便车的问题。而政府、市场以及自治组织，都是公益物品领域必然存在的搭便车的解决之道。政府不可能是唯一的，市场也不可能是唯一的，显然自治组织也不可能是唯一的解决之道。这是理论分析的结论。当然，在实际的公益物品供给中，情形要比理论分析复杂得多。就目前的实践来看，公益物品理论是政府干预的最充分的理由。绝大多数国家都采取了政府垄断经营公益物品的方式，尤其是在公共安全服务上，这导致了公共安全服务的有效供给不足和供给上的低效率。这说明，政府并不需要垄断公益物品，政府放弃垄断经营，利用更多的市场化的方法，通过地方分权和社区参与，调动当地政府的积极性，可以实现公益物品的更优化的供给。这同时也说明，福利经济学有关在公益物品场合充分竞争的市场机制不能实现资源配置效率的逻辑是正确的。但是，并不能因此推导出政府必然能够实现资源配置效率。理论分析并不能简单地代替政策抉择。但是，我们的研究还是不够的，无论是在警察服务的理论方面，还是在中国警察服务的实证方面，都是如此。在实践中，公共服务问题是一种远比理论复杂得多的问题，至今还没有一种理论能够一劳永逸地彻底解决公共服务的问题，在将来也不会有，所以本文也不敢奢望能够在多大程度上解决公共服务，特别是公共安全服务这种更特殊、更复杂的问题，本文只是想利用一种制度分析的方法，从公共经济学的角度，来对目前的公共安全服务的制度安排进行分析与探讨，把事实看清楚，笔者相信弄清楚事实“本来是什么”本身就是一件很有意义的工作。因为笔者相信，“如果我们知道了我们在哪里，要走向哪里，我们就能够更好地判断要做什么，如何做。”二、分析的起点：制度理论由于本文的中心在于用制度分析的方法对公共服务进行分析，笔者深信，“一项较为理想的制度安排里，激励会促使其个人为所有的人获取净收益而非净消耗。”2[2]一项制度的好坏与相关的个人或组织所能获得的收益大小直接相关。所以，笔者认为有必要集中分析一下制度理论，揭示出关于制度的一般见解，以利于以后的分析。(一)制度的内涵：自人类社会产生以来，在人们的社会生活中形成了无数的制度，制度影响到人们的各种社会生活。正是由于制度与人的行为的密切相关性，吸引了无数政治、经济、社会学家对制度进行研究的浓厚兴趣，这也使制度理论得以不断的丰富和发展。美国制度学派先驱之一凡勃仑首先将制度问题纳入科学研究，开创了对制度进行系统的逻辑实证研究之先河。凡勃仑认为，制度是大多数人所共有的一些“固定的思维习惯、行为准则，权力与财富原则”。“制度必须随着环境刺激的变化而变化，因为就其性质而言，它就是对这类环境引起的刺激发生反应的一种习惯方式，而这些制度的发展也就是社会的发展。制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或作用的一般思想习惯……人们是生活在制度——也就是说思想习惯——指导下的，而这些制度是早期遗留下来的。……今天的制度，也就是当前公认的生活方式。”而所谓经济制度，则指的是人们在社会生活过程中接触到它所处的物质环境时继续前进的习惯方式，凡勃仑的这个定义指出了制度是对社会环境变动的一种应变方式，它通过沉淀于人类理性之中而成为一种习惯方式。3[3]制度学派的另一位著名的代表人物康芒斯认为，“制度”一词的定义并不十分确定，但是他还是从制度内的人类行为入手找到了适用于一切属于制度范畴的一种普遍的原则，即制度是集体行动控制个体行动。而集体行动与所谓的制度密切相关，后者告诉个人能够、应该、必须做什么，或者是相反。4[4]按照他的观点，传统经济研究由于受个人主义方法论的束缚，没有研究支配经济体系结构的各种规则和体制，作为经济体系发展和运转的关键机制，政府是采取集体行动和进行变革的首要工具。个人的偏好严重地受到其他人或他自己所属的集体或组织的影响，同时还受到与此有关的制度的约束。新制度经济学是当今许多经济学流派或理论的一种综合。将制度作为经济学研究对象的新制度经济，吸收和借鉴了制度学派的有益成果，在有关制度内涵的定义方面，提出了与以往其他制度学派相类似的见解。安德鲁·•斯考特给出了制度的明确界定。他指出：“社会制度，指的是社会全体成员都赞成的社会行为中带有规律性东西，这种规律性体现在各种特定的往复的情境之中，并且能够自行实行或由某种外在权威施行之。”5[5]这个定义指出了制度在执行方式上的性质差异，一种是自觉施行的制度，另一种是需要强制实施的制度。W·•艾尔斯纳认为，制度是一种决策或行为的规则，后者在此控制着“往复多人情境中的个人”。特定的规则通常在特定的社区内得到普遍承认，因为它们为与决策有关的预期提供了基础。6[6]保罗·•布什认为，某种制度，则可以被定义为一系列由社会限定的相关行为类型。在阐述制度概念时布什强调其“社会限定”性，指出，制度主义者不可否认人类行为的随机性质，但坚持认为处于某一社会内的所有行为最终均要受制于社会限定或制约。7[7]新制度经济学的主要代表人物道格拉斯•诺斯认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。”8[8]上述各种议论可以说是关于制度范畴的归纳性描述，前述各种定义都离不开规则这个核心概念，所以说制度的核心在于它是用以限定人类行为的规则，是约束行为主体利益行为的一系列规则。“制度就是人及其规律性和重复性的互动模式，它使投入转化为产出。制度包括这样一类事物，如家庭、私人公司、政府部门、地方社团、教会和园艺俱乐部等。”9[9]本文所提的制度就是从这个意义上讲的。（二）制度均衡在经济学中，均衡状态是个衡量标准，它可以帮助我们解释现实世界。人们已经发现它有助于辨认那些不能使均衡状态实现的原因，正如辨认一种具体状况究竟离均衡状态多远，以及为了达到这一点必须采取哪些步骤。新制度经济学从制度入手涉及利益均衡的问题。制度均衡表明制度状态的概念，只有处于均衡状态的制度，制度自身的特性才能充分体现出来，有效地发挥起有利于发展与稳定的功能。所谓制度均衡，就是行为主体对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态。在这种制度状态下，行为主体自愿接受这种规则，实现了社会的稳定与发展。就某一项制度安排或制度结构而言，在任何条件下，行为主体对制度本身持满足状态，任何单个行为主体（个人或组织）所实际追求的目标，皆是自身的效用或利益最大化。个体是为促进其利益和促成想要得到的结果而创造了制度。新制度学派经济学家诺斯指出，制度是由追求效用最大化的个体精心创造的，但制度一旦存在便为进一步的行动确定了参数。10[10]根据制度的一般内涵，它是一系列支配特定的活动方式和相互关系的行为规则，也可以具体理解为是旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个体行为的一系列规则。由于社会是由多个行为主体组成的，所以某一行为主体的利益最大化目标最初可能会与另一行为主体相冲突。但以损害其他行为主体利益为结果的利益最大化不是真正的利益最大化，因为被损害者总是会报复或采取其他对策，从而导致损害者的利益损失。所以在社会中，单个行为主体的利益最大化是以不损害其他行为主体的利益最大化为条件的。制度是在解决行为主体之间的利益最大化目标的冲突中产生和发展起来的。“由于人们总是会造成别人的有利于自己的行动，而反对和抵抗别人的不利于自己的行动，在长期的互动过程中，要多次重复的博弈之后，就会形成对大家都有利，或至少不损害任何人的制度安排。”11[11]一项制度要使行为主体满意，即处于制度均衡状态，必须实现利益均衡。这就要求制度必须满足两项条件：（1）能够保证个体的合理的利益地位，否则，难以保持个体对制度的满意状态；（2）能够约束个体效用最大化行为，使个体利益行为与公共利益不相违背。因为“要没有任何约束的前提下，个体寻求在任何与所有的边际上实现最大化”。“若没有约束，我们将存在霍布斯主义的丛林中，也就不可能有文明存在。”12[12]布坎南认为：“制度研究的全部意义都城在于确保各种约束，制度和机构降低自私的政治行为的重要性。”13[13]这两项条件是相辅相承、不可分割的。任何一项条件的缺失，为可能形成均衡的制度状态，也不可能实现利益均衡。因此，制度均衡意味着能够实现个体利益与公共利益和谐统一的制度状态。如果某项制度过分强调公共利益而抑制个体利益或过分突出个体利益而侵害公共利益，都不可能实现个体利益与公共利益的和谐统一，都将是不均衡的。（三）制度变迁正如诺斯所言，制度变迁就是“制度创立、变更随着时间变化而被打破的方式”。14[14]制度变迁可以理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，表现为制度由非均衡到新的均衡的变化。制度变迁实际上是对制度非均衡的一种反应。人类进行一切活动的主要动因之一来自于某种利益的需要，制度变迁活动也是如此。新制度经济学认为，行为主体需要在一定的制度下获得某种利益和好处，同时，任何一项制度的建立、运行和维护都需要花费一定的成本和费用。因此任何一项制度的变迁都不是任意发生的，需要在成本-效益分析的基础上进行权衡。当制度处于均衡状态时，该项制度的净收益将大于零，而且在可供选择的制度中净收益最大。在制度处于均衡状态时，现存制度安排的任何改变都不能给经济中的任何个人或团体带来额外的收入。但是，制度均衡不是一种常态，而制度非均衡才是一种常态，因为人的需求是无止境的增长的，人们对于利益的最大化的追求也是无限度的。一旦制度处于非均衡状态时，行为主体对制度的不满足势必加大该项制度的运行和维护成本，制度的净收益也相应地减少，行为主体就会把不同制度的净收益进行比较，最后就会选择一项净收益较大的制度。三、分析框架现在许多制度分析都依赖于简单的分类，把制度安排要么归入公共，要么归入私人，即要么作为国家的一部分，要么作为市场的一部分。这种分类导致了对市场失败或国家失败的简单诊断：要么需要政论的干预，要么需要搞私有化。实际上，社会事务是非常复杂的，我们不能只是简单地把它们分为公共领域或私人领域。所以说，以前虽然有许多的制度失败，但并不能简单地认为这只是市场或国家失败的结果。笔者在本文中采用公共政策与制度分析（IAPP：InstitutionalAnalysisandPublicPolicy）的研究框架，对公共服务进行制度分析和研究。现在我对IAPP这一分析框架进行简单的介绍：首先，探索有关物品和服务的性质，在这一框架中，把任何物品或者服务都看作是复杂的，并且可以进行细分，而不是笼统地分为私益物品或公益物品。比如，气象服务具有公益物品和私益物品服务双重性，基础设施服务具有私益物品、公益物品、集体物品三重性质，公共安全服务具有不同层次的公益物品、私益物品和集体物品的性质，自然垄断行业具有规模经济性等。其次，认为不同的物品或服务的不同的融资、生产、供给、提供、消费政策选择可能导致不同的问题。比如公共住房供给政策导致住房供给紧张，并导致各方面的负激励，不能实现安