公共部门基层服务人员的困扰与权利保障周潭华南师范大学政治与行

公共部门基层服务人员的困扰与权利保障周潭华南师范大学政治与行政学院[摘要]服务行政理念的提出与服务型行政的实践，提升了公共部门的服务品质，方便了公众的生产与生活，但对服务理念在公众与公共部门间的不平衡倡导，产生了公共部门基层服务人员的身份与角色、价值观与成就感、考核与评价、追求绩效与承担责任等方面的困扰。为消除困扰并保障基层服务人员的权益，本文的基本思路是在公众与服务人员中平衡倡导服务理念、转变并明晰公共部门的服务职能、完善公共部门基层服务人员的法规保障、探索人性化的内部管理机制。服务行政理念的提出与服务型政府的实践，在一定程度上改变了政府高高在上、自我服务、无视公众需求与反映的形象，锻造了新的行政文化，提升了公共部门的服务品质，方便了公众的生产与生活。随着民主意识的提升，公众对政府等公共部门的服务品质将有更高的期待，对公共部门及其公共服务人员提出更多更高的要求，服务型政府建设也势必需要进一步加强，这无疑是必要且应该的。但在目前，服务型政府建设过程中，却出现了一些不平衡的现象：公共部门在不断致力于改善自己的服务质素，公众在享受公共部门服务时却不怎么注重自已的基本品质建设；公共服务部门的领导能尽力向公众保证服务承诺的兑现，却不重视自己的基层服务人员权益的保障，致使基层服务人员不能承受服务之重。服务型政府理念的践行应是公众与公共部门共同致力的运动与过程，政府自律自省，公众自觉自为，公共服务人员自在自律才能共同推进服务型政府的建立，才能更好地改善我1们的生活空间与生活环境。如果公众与公共部门在公共服务关系中的权益不平衡，在服务理念的宣导下，公众容易过分张扬自己所享有权利却弱化自己该尽的义务，提出一些超出公共部门服务职责以外的要求，甚至忽视自己在享受服务时应具备的起码品质，如接受服务的人员对基层一线提供服务人员动辄呵斥、甚至以投诉相威胁；如果对基层服务人员的权益不能给予恰当的保障，会造成基层服务人员的困扰，损伤基层服务人员的积极性，造成对服务人员权益的侵害，进而影响到服务质量。因此，了解公共部门基层服务人员的困扰，重视对基层服务人员基本权益的保障，对更好地推进服务型行政建设有着现实意义。本文试就这一问题作一初步探讨，并就文中所涉及到但有失偏颇的问题向各位学者请教。一、公共部门基层服务人员的构成在当代公共行政改革大潮的激荡下，公共部门人事制度也有较大的改革，公共部门基层人员的构成也发生了较大的变化。除了传统意义上的处于执行层级的公务员外，还包括各种以合约聘用但承担公务执行的人员。公共部门的基层服务人员不同于典型的“街头官僚”。街头官僚理论所研究的“街头官僚”，“是指处于基层、同时也是昀前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员”①。其范围相对于公共部门的基层服务人员要宽，它既包括部分公共部门的服务人员，但街头官僚的研究更多关注的是典型的街头官僚，关注的是2那些处于基层执行层级且有较大自由裁量的那一类人员。相较于他们，公共部门的基层服务人员更多的职责只是服务，而很少有自由裁量等权力感觉，正因为如此，基层服务人员的职业感知还逊于那些同样身处基层却有些微执行权的公务人员。同时，基层服务人员也不同于“系统官僚”，典型的系统官僚是指在政府中任职的信息技术专家、系统设计员、编程人员等公务员②。他们设计工作流程与工作规范，为基层服务人员搭建工作平台。基层服务人员只是在政务平台建立后，在屏幕前以自己的服务来满足公众的需要那一些人，他们并不能如“屏幕官僚”一样能负责公共事务管理软件开发。较于系统官僚，基层服务人员更多地只是执行的角色，充其量不过是在程序不够优化时提出一些工艺改进建议。因此尽管都具有公务员的身份，但基层服务人员更多的是以自己的服务和付出来面对公众的要求甚至指责，鲜有行政权力的快意。在全球性要求政府人力弹性化及精简之压力下，人事制度改革中一些公共部门为应对行政机构精简的压力与编制、预算考量，采用了弹性的人事聘用制度，主要是以合约的形式聘用一些人员，改变公共服务人员的结构。尽管他们不具备公务员员身份，但其所从事的工作与服务内容均与其他服务性质的公务员无异，仍是以政府等公共部门的服务人员的身份出现在服务对象面前。随着改革的深入，加上合约聘用人员好管理，一些公共服务部门倾向于越来越多地采用合约方式来聘用服务人员，这部分人员的数量和所占服务人员的比例会不断增加。3二、公共部门基层服务人员的困扰及其表现街头官僚理论对街头官僚的工作困境如工作条件差、资源有限、面对公众压力大等有较有人情味的揭示③。在构建服务行政的新情势下，公共部门基层服务人员又新增了更多的困扰。（一）身份与角色困扰。作为公务员身份的公共部门的基层服务人员，在服务行政下承担着提供公共服务、塑造政府服务形象的责任，点滴都在接受公众的评判。而公众在饱受了以往政府等公共部门诸多不良的作派后，随着权利意识的增加，政府服务理念倡导，井喷式地把压抑多年对公共部门的不满或怨恨借服务的不周倾泄到基层人员的身上，让他们在还没有享受公务员的权力与尊严的时候先淋浴了他们不能承受的责难与呵斥：忽略民众的需要、滥用职权、不尊重下层贫穷的公民，借服务收钱等。事实上，基层服务人员作为行政权力系统的末梢，在电子政务时代甚至连街头官僚理论所揭示自由裁量权都没有，却要承担代表政府的角色，并在很多情况下，成为公众批评和抱怨的对象。被指责为为自己利益服务而不是为公众利益服务时，却不能在自己受到委屈时而有怨言。作为合约聘用的基层服务人员则角色更为尬尬。对服务对象，他们同样代表政府或公共部门，承担践行服务行政理念的重任；对内却不能享受哪怕与正式的公务服务人员一样的待遇，甚至还得接受更严苛的聘用要求与管理规范。不但地位与正式的公务员有较大的落差，收益与权益保障也是参差不一。“以合约制聘用的人员并非是协助实现弹性化之工具，相反是担任公务员系统面对外面压力之盾牌或护垫，纾缓精简政策之要求但正规人力不易4裁撤之矛盾④。企业组织的服务人员只是承担着微观企业的责任，顾客在接受服务时也仅限于企业有服务类别，要求不至于太高，而在政府等公共部门从事服务的人员却得承担较高的社会责任。就机构而言，一些在服务型行政实践中组建的机构也面临着角色与身份的困扰。如行政服务中心的性质到底是什么？这涉及行政主体的合法性问题。就行政法来说，只有行政主体才能做出行政权力，否则权力资格将受到质疑；行政服务中心的业务范围的确定问题，行政机关的业务范围受法律限制，有些地方政府在创建行政服务机构过程中职能频繁变动，对于合法性问题是个挑战；有些地方自筹经费的行政服务中心如何保证其行政服务及部分执法活动不趋利；行政服务机构为了加强对中心工作人员的管理而设置特殊的奖惩权、人事管理权等是否符合公务员法中的相关规定？行政服务机构不仅在理论和法律上欠缺有力的支持，在实际运作中也常常缺乏足够的保障⑤。身份与角色的落差造成行政服务机构和基层服务人员身份认同的困扰。（二）价值观与成就感困扰。服务行政理念下，公众张扬了自己的权利，公共部门明晰了自己的服务责任，服务人员增强了服务意识，这就是服务行政建设所应追求的。基层服务人员在为公众服务的过程中找到成就感，在服务中践行服务公众的价值追求。但政府在倡导服务行政理念时对政府公共部门的要求与对公众的要求方面不够平衡，较多地强调了基层服务人员的义务（这是应该也是必要的），政府组织、政府高层领导的服务理念与改善服务的有效创新责任不够，忽视公众在接受服务时公民素质的要求与教育，致使将较多的服务义务压5在基层服务人员身上，基层服务人员经常面对一些不应有的指责。政府或公共部门对应该并能提供的服务种类与内容向社会公开不够，致使公众在政府大力倡导服务行政理念下，向基层服务机构或人员提出本没有的服务内容，在得不到满足时就对基层服务人员大加申斥，或以投诉相威胁，而领导者有时不问青红皂白，一旦有投诉就指向服务人员。公共服务部门的领导对外有承诺，严格管理提升服务质量是必要的，但不能将所有的压力都倾泄在基层服务人员身上，让基层服务人员一方面要承受繁重的服务压力与公众的指责，另一方面又要承受“内部人”的不理解。在尽力为公众服务时却找不到尊重感，为人民服务却总是为人民所骂，公民在维护自己的服务权益时导致对服务人员的侵权；在尽力为领导担当时也不被理解，在想有作为的地方却被程序所规定，在稍有懈怠时又饱受来自己公众的压力，工作没有挑战性，又没有成就感，容易滋生挫败感。服务行政理念倡导的不平衡还体现在政府对社会公众准确理解服务行政理念、公众在接受公共服务时的自律自觉方面的建设不够。在强化了公共服务部门与人员的服务理念的基础上，如果不能适时平衡地对公众提出公民素质要求，基层服务人员价值追求上的迷惘和成就感的缺失造成基层服务员在服务取向上的困扰。（三）考核与评价困扰。有服务就会有对服务的不满，有不满就会有投诉。在服务行政建设过程中，为强化公共服务部门的服务意识、提升服务质量，一些公共服务部门对基层服务人员相继采取了形式不同的考核制度与办法。如针对服务不满的投诉考核，从“有效投诉”6到“零投诉”，考核方式从早期的由服务对象与管理者考核到程序化后的机器考核等，对规范考核，提升服务质素有较大帮助。但当基层服务人员面对考核时，也出现较大的困扰。第一，面对公众的部门或一线服务人员的考核等级总是比那些不面对公众的综合管理部门的考核评价结果要差，而事实上基层一线人员承受的压力是远大于综合部门，工作付出与考核评价结果不对称；第二，在系统官僚设计的考核流程中，由机器代替人员考核，导致提供服务次数越多，出差错的概率越大，而机器与程序是不考虑其出差错的原因的；第三，高层领导注重实现组织目标和服务承诺，避免服务人员运用各种各样掌握的资源来抵制管理者的控制与约束，一般都倾向于按设定的程序办理，但服务人员面对的服务对象往往又是鲜活有不同实际情况，需要作出相机处理的。如果基层服务人员在程序外相机处理，按规定是考核不合格的；如果严格按程序办理，却又会引起服务对象的不满而投诉，也会影响到对自己的考核与评价。第四，有效投诉尚还能让基层服务人员有申辩的机会，以厘清服务中的责任，但部门领导为回应社会的服务需求，提出更高的服务要求，希望能达到“零投诉”却有些不尽人情。公众的服务需求不断升高，基层服务人员面对的服务对象也是形形色色的，有少数人出于各种原因总会没事找事，有理无理地投诉，因为投诉是其权利。哪怕是没道理的投诉也是投诉，一有投诉，在“零投诉”的考核标准下，让服务人员莫口难辨，辨无可辨。基层服务人员可能在服务质量上积极进取，却又在考核无能为力的困扰。（四）追求绩效与承担责任的困扰。在服务行政建设中，各地方7政府或公共部门不断探索并推出一些新的服务举措，领导也热衷于采用一些能产生效率又能追究责任的方法，如“首问负责制”、“限时办理”“差错率”等，这些对明确服务责任，提高服务效率，改善公共服务质量，是很有效的措施。“限时办理”讲究的是对效率的追求，是对以往公共部门办事拖拉的一种否定，“首问负责制”针对的是相互推诿的文化，强调责任的明晰。但这一类出发点良好的措施往往会带来基层服务人员效率与责任的困扰。因为要提高服务效率，每个服务人员就得加紧工作，但“做得越多，出差错的可能性就越大；做得越少，则出差错的可能性就越小”，有责任心的服务人员，会在责任心的驱动下努力工作，却又会陷他于较高的差错之中而受到追究。如果讲究效率，可能会带来责任的追究；如果为了避免承担不必要的责任，可能效率就流失在散漫之中。效率与责任之间，如果不能很好地兼顾，实在是一个较大的困扰。另外，随着社会经济的快速发展与公众的服务需求的增加，公共部门及其基层服务人员的工作量也会增大，服务标准也会不断提升，要提高效率除了优化程序外，还得添加人手。但另一方面，一线服务人员的编制则是相对固定的，甚至会有精简的压力。社会可不管服务人员的工作量大小，只要求公共部门高效率地承担起不断增加的服务内容，而基层服务人员却在承受超负荷的工作量时却得不到理解，造成心理困扰。三、公共部门基层服务人员的权益保障的思考（一）服务理念需要在公众与服务人员中平衡倡导。服务型政