公务员通用能力大讲堂--公共服务能力

公务员通用能力大讲堂--公共服务能力大家好！非常高兴能和大家来讨论公务人员能力的建设问题。政府有四个职能:经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。这四个职能中公共服务是主要的一个职能，在2003年中国发生非典以前，我们把政府职能侧重放在经济调节、市场监管。但是2003年非典以后，我们越来越看到社会管理和公共服务这两种职能的重要性。所以，从中央政府来讲，特别关注如何加强政府的社会管理和公共服务这方面的职能。作为公务人员，作为政府来讲，都有一个公共服务的能力建设问题。既然是服务行政，就必须提高公共服务能力，所以我下午想围绕公共服务能力建设讲这么三个大问题。第一个，公共服务概述，要从整体上对公共服务作一个介绍；第二个，公共服务能力建设问题；第三个，提高公共服务能力的途径。1、公共服务概述我们首先看第一个问题，公共服务概述。在这部分里面，我首先讲整个政府的公共服务功能，然后再推导到公务员本身的公共服务能力。1.1公共服务的含义与特征一、公共服务的含义所谓公共服务是公共产品的一种形式，公共服务是指政府或者其他机构为社会提供的基本的非营利服务。公共服务首先是一种非营利服务，不是为了赚钱，不是像企业一样以营利为目的。公共服务不是一种赚钱的一种服务，它是一种非营利的服务，它整个属于政府工作中的公共物品、公共产品。二、公共服务的特征我们进一步来讨论公共服务有哪些基本特征，我想这个公共服务的特征有这么几个方面：1）公共服务是一种大众化的服务作为政府来讲，它提供的公共服务首先是一种大众化的服务；2）公共服务是一种基本服务它的内容非常广泛，比如说城市里面的供水、供气、供电、公共道路、交通等等。这些都是关系到人们日常生活中重要的一些服务，当然也包括公共安全、医疗、教育、文化娱乐等，这些也属于基本服务的范畴。这是它的第二个特征，它是一种基本服务。3）公共服务是一种非营利性的服务公共服务是由政府和公共部门来提供的，它不像企业，提供一种服务、提供一种产品，就是为了赚钱。而政府提供的公共服务它不是为了赚钱，它提供的是一种非营利性的服务。这是公共服务的三大特征，大众化的服务、基本服务、非营利的服务。1.2社会组织结构与政府的公共服务职能一、社会组织结构为了进一步阐述公共服务，我们可以从更大的一个视野、更大的一个范围来讨论，从社会组织结构来讨论公共服务。大家平时都接触到很多很多的组织，不管是什么社会制度，比如说美国或者中国，最终可以把它分三种类型，第一种叫公共部门；第二类叫企业；第三类叫第三部门或者叫非营利组织。就是说社会上存在的形形色色、各种各样的组织，简单化分、归类就能归成这么三大类。1）公共部门公共部门是指一个国家的政府，还有类似中国的事业单位。外国叫政府与非政府公共部门，我们叫政府与事业单位，这类机构都是吃财政饭的，靠国家公共财政供养的机构、供养的人员，一般就叫公共部门，这是社会上第一大类组织。2）企业企业就是为了赚钱，以赚钱为目的、追求利润最大化，给市场上不断的提供各种各样的产品，给社会不断提供各种各样的服务。但是提供服务、提供产品后面是为了营利，是为了追求利润最大化，这个就叫企业。3）非营利组织除了公共部门和企业之外，还有一个游离于公共部门与企业中间的庞大的社会地带，叫社会中界地带，叫非营利组织、民间组织，美国叫第三部门。公共部门是第一部门，企业是第二部门，民间组织是第三部门，这个叫法很多，比如说叫第三部门、非营利组织、非政府组织、免税组织、自愿组织，志愿者、志愿组织，还有慈善组织等等。这些都属于非营利组织或者是第三部门这个范畴，这些组织都是民间组织，不是官办的，但是这些组织给社会提供某种服务，或者成员之间相互提供服务，它们都不是以营利为目的。所以，大家看到，这三大类组织只有企业可以名正言顺的赚钱，追求利润最大化，如果不以利润为目的，不追求利润最大化，不是为赚钱，这个企业可能不是一个好企业。但是所有的公共部门与非营利组织都不能以赚钱为目的，如果以赚钱为目的，就和组织属性就发生了偏离。二、各组织机构的职能这三类组织在社会组织结构里，各自扮演的角色不一样,发挥不同的功能。1）企业企业为了赚钱，必须给社会提供各种各样的产品，好的产品、好的服务这样才能赚钱，在客观上，它为社会进步做出了贡献，企业构成市场的主体。市场竞争中有很多主体，但是最主要的就是企业，那么市场在社会中扮演的角色、发挥的主要作用是什么呢？市场最大的作用就是能够快速、有效的配置社会资源。哪里能赚钱，人才、技术、资金就朝哪里配置。比如说杯子值钱了，价格卖的很贵，人们就纷纷的将人才、资金、技术集中来制造这个杯子。隔一段时间，这个杯子造的太多，价格下来了，人们把资金抽出来用于另外的行业了。所以我们说市场能够有效的配置社会资源，但是解决不了社会公平、解决不了社会的公共问题。2）公共部门一个社会有很多公共问题，比如社会成员的基础医疗、基础教育、社会保障、失业、弱势群体的保护、各种各样的灾害、还有各种各样的公共设施等，城市的道路，不能说每走一步都要交钱，城市供电，还有很多公共设施，公园、博物馆等等。还有社会秩序、市场秩序、国防，有那么多的军队在保卫我们的国家、保卫国家的主权，这些都属于社会的公共问题、公共领域。这些公共领域市场解决不了，市场在公共领域面前是发挥不了作用的。公共领域很多都永远收不回来投资。我给大家打个比方，比如说天安门广场好不好？谁到天安门广场去转一转，玩一玩都是不要钱的，是不要票的，所以说天安门广场是一个标准的公共产品，谁都可以去。靠天安门广场收入一分钱都没有，不买票谁都可以去，中国人外国人都可以去，只要不是法轮功捣乱大家都可以去。但是天安门广场它的存在本身每天就要花很多的钱，有那么多人维护它的秩序，有那么多人打扫天安门广场的卫生，还有摆花、摆草、照明、路灯，隔几年，还要把天安门广场的地面换一遍，就要花数亿计的资金。靠它收费永远收不回来，那么谁来支撑天安门广场的开支呢？国家的公共财政。老百姓交给政府的税变成国家的公共财产，国家再拿公共财产来解决公共问题。大量的公共问题就是以公共服务的形式体现出来的。比如说九年义务教育、医疗、社会保障、维护社会秩序、维护市场秩序，这些都是社会的公共问题。那么，如何界定公共问题呢？一句话，当这个问题成为多数人的问题的时候，就自然的上升为公共问题。如果是一个人的问题，不是公共问题，如果是多数人的问题，就自然的上升为公共问题。我再举个例子，2003年非典，非典一来以后马上就变成一个公共问题，原因很简单，它是一种治不了的病，不治就要命。所以当时我们决定所有中国人，哪怕是农民，在北京打工的，只要得了非典都免费治疗。农民本来不享受医疗保险，但是得了非典这种急性传染命以后全部免费，原因就是非典这种病来了以后，马上就变成公共问题，不是一个个人问题。所以我们看到，政府和公共部门给社会提供的一种服务就是公共服务，它的工作就是专门解决社会公共问题。老百姓交税交到政府，政府拿到钱来专门解决市场解决不了的教育、医疗、社会保障、社会福利、灾害、弱势群体的关心、公共设施等等公共问题。这样我们就可以看到市场解决不了公共问题，公共部门和政府专门来解决，它两个功能上是一种互补的关系。大家马上可能会问我，公共部门、政府是不是万能的呢？当然不是，政府和公共部门只能解决公共问题、解决多数人的问题。它解决不了个人问题，它不能向社会成员提供个性化的服务。比如说，在坐的各位女士，你们都喜欢美容，喜欢个性化。恰恰政府提供不了个性化的服务，它只能给社会提供大众化的服务，社会越发达，经济越增长，社会的个性化服务需求越强烈。大量个性化服务被谁提供了？被企业提供了，企业是投其所好，我给你提供个性化的服务，我是为了赚钱，所以我投其所好。我举个例子，北京的私家车很多，晚上喝酒的人很多，喝酒喝多了开不成车了，要开被警察发现了就把执照吊销了，还要关15天。所以人喝酒后就不敢开车了，商家觉得这里面有利可赚，马上成立一个代驾公司。你们喝酒不能开车吗，你来个电话，我们马上派人给你把车开回去，安全的送到你家，你给我一笔钱就行了，这就是提供个性化的服务。3）非营利组织还有大量的个性化服务被非营利组织、民间组织提供了，这些民间组织、非营利组织不像企业为了追求利润最大化，不是为了赚钱。但是它可以为社会成员提供许多个性化的服务，甚至成员之间提供服务。比如工会组织、青年组织、妇女组织、社团组织，这些组织结合到一起，能够相互解决一些困难。还有些民间组织、非营利组织专门可以给社会做一些公益性事业。这样，第三部门、非营利组织反过来又可以弥补政府、公共部门不能给社会提供个性化服务的不足。大家看，这样这三种机构就成了一种互补的功能，当然政府对民间组织、公益性的组织而言，可以财政上给一些补贴，支持公益事业的发展。由此我们可以看到，公共服务主要是由政府和非政府公共部门来提供的。这是我讲的第一个问题的第二点。1.3公共服务的重要内容第三点我们进一步分析一下，公共服务的主要内容。应该说一个国家的体制不一样、管理模式不一样，公共服务的范围也会有差异。一般来讲，一个国家经济社会越发达，社会成员享受到公共服务的范围越大，像北欧一些国家，社会成员从摇篮到坟墓，这一生都由政府提供大量生活保障、医疗、教育、社会福利。那我们国家现在还是一个发展中国家，所以为社会成员提供公共服务的范围、数量还受到我们国家经济社会发展的制约。但不管如何，对于一个现代社会，它不可能没有公共服务。如果我们把目前国家的公共服务归类的话，这个内容大体包括这样几个方面：一、教育公共服务教育公共服务主要是指一个国家的基础教育，特别是义务教育。按照国家的政策规定，所有中国人都要享受九年义务教育，不管城市的还是农村的孩子，必须接受九年义务教育。你不让你的小孩接受九年义务教育，就是违法。九年义务教育就是教育方面的公共服务，有人说，九年义务教育之后，我要上高中，我还要上大学，我还要上博士、硕士，这个九年义务以外的叫准公共产品。但整体上说，教育应该属于非营利领域。教育对一个国家社会成员的影响非常大。像发达国家，它们现在不是九年义务教育，它将义务教育延伸到十二年，连高中都可以保证。我们现在提供九年义务教育，导致中间很多很多问题，我们把义务教育变成收费教育，这是我们操作过程中、执行政策中的问题。我们的本意应该是一种免费教育、义务教育。所以说教育公共服务是公共服务最重要的一个领域。二、卫生公共服务医疗卫生是个比较复杂的一个问题。但是我们这里讲的卫生公共服务整体上讲是公共服务的范畴，完全属于非营利的，其中包括疾病的预防、公共卫生，这些肯定属于公共服务的范畴。但是医院里面，有人说我愿意用外国进口药，我自己掏钱，我不愿住普通病房，我住豪华病房。所以这个就不是一个简单的基础公共服务领域，这是带有市场化的服务。所以说有人说，我们在医疗改革过程中，出现了一些问题，老百姓有很多怨气。前不久，国务院发展研究中心提供的报告说，过去我们的医疗体制改革整体上没有成功，所以老百姓在网上发了很多很多的帖子，讲的非常过激。我看了以后大概四句话，医疗制度的改革使越来越多的中国人看不起病；教育制度的改革使越来越多的贫困家庭的小孩上不起学；住房制度的改革使越来越多的中国人买不起房，中国人民头上又出现了三座大山。这些说法肯定是不对的，但是要从老百姓说话的后边，看到有一种情绪在里面，要来反思，我们在医疗体制改革、教育改革方面有没有失误，我认为这点对我们更重要。所以说教育、卫生这两个领域的公共服务，它几乎与全体社会成员都息息相关。而对于政府来讲，教育公共服务、卫生公共服务是我们提供公共服务最主要的两个领域。三、科技公共服务一个国家的技术性研究，可能马上见不到大钱，但它对整个科技进步有很基础性的作用，这些一般也由国家来投入，由专家进行基础科技研究，它也属于公共服务的范畴。四、社会保障公共服务就是一个人，从上学，参加工作到养老或者中间失业，整个过程，除了个人努力以外，社会要有一个社会保障系统，要化解风险。因为谁都可能遇到各种各样的问题，遇到问题以后，有时候靠个人力量解决不了，社会要有这样一种机制，给社会每一个成员提供化解风险的机制，在我看来，这就