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，苗鹤龄2，吴培关11、昆明理工大学建筑工程学院，昆明（650224）2、云南罗富高速公路建设指挥部，昆明（650226）E-mail：luoxingchun@126.com摘要：本文先从公共经济学的视角阐述公路服务的经济属性，如公共产品的非竞争性和非排他性、准公共产品的非排他性和竞争性及他们的外部性和自然垄断性，然后以公路工程基本建设管理程序为线索分析公路工程项目的全寿命周期成本，从而为公路的宏观管理与公路工程项目的微观控制提供一种较全面和系统的基本思路。关键词：公路服务的经济属性，准公共产品，全寿命周期成本，宏观管理，微观控制中图分类号：U11,U4911.引言交通是各种运输和邮电通信的总称，其要点是人和物的运转与输送及语言、文字、符号、图象等的传递播送。公路是指联接城市、乡村和工矿基地之间，主要供汽车行驶并具备一定技术标准和设施的道路总称。公路和道路的区别：道路是供各种车辆（无轨）和行人通行的工程设施。按其使用特点分为城市道路、公路、厂矿道路、林区道路及乡村道路等。公路是国家昀重要的基础产业之一，交通运输是现代经济社会发展的命脉，其规模的大小和水平的高低是经济社会现代化程度的基本标志之一。公共经济学，又称政府经济学或者公共财政学，是主要分析政府的支出和收入活动，以及这些活动对资源配置和收入分配影响的学科，讲述市场与政府、外部效应、公共物品、公共选择理论、公共支出的分类及其经济影响、公共部门预算决策效益分析、税收原则理论、税收制度、税收效应分析、公债管理与宏观经济调控、财政政策等问题。[1]2.公路服务的经济属性公路服务从本质上讲属于公共产品，具有很强的社会公益性。公路服务具有公共产品非竞争性和非排他性的明显特征，即公路交通量在达到一定点之前，路上多一辆汽车不会妨碍原有汽车的正常行驶；公路还具有显著的外部经济特性，不仅给直接使用者带来效益，而且对整个国民经济发展具有显著的拉动作用，对公路沿线区域更是带来直接的巨大效益；公路作为交通基础设施还具有自然垄断属性，公路是全国道路网的构成部分，有规划上的统一性，但由于规模经济，两地间很难建设平行的两条或两条以上公路，我国公路网尚不发达，与我国国土面积差不多的美国有６２０多万公里公路，而我国只有１８０万公里，覆盖率低，在两地间很难找到技术等级相近的公路，替代性差，公路的垄断属性是明显的[3]。但是，由于存在级差效益，公路又不是纯公共产品[3]。所谓道路级差效益是指：与其它道路或运输方式相比，某特定公路对使用者提供的道路使用效益的差额。道路使用效益一般包括：运行成本降低、里程缩短、时间节约、行车事故减少、减少拥挤、提高运输质量等带来的效益。因此，国家、各级政府必须高度重视公路建设，加快发展；由于其基本属于公共产品，公路建设应以政府投资为主；由于其显著的外部经济特性，政府要制定优惠政策予以扶持鼓励；同时，由于存在道路级差效益，部分公路可以收费，采用市场化方式运作。公路本属于公共物品，它是交通基础设施，我国经济的持续发展有赖于公路基础设施的大发展，是应当由政府投资的公共产品。但是，我国在改革开放以后，处于经济起飞的初期，国民经济发展对交通基础设施的需求飞速增长，而国家财政并无很大能力支持公路交通基础设施建设，交通基础设施的需求与供给之间存在很大矛盾。如果仅仅将公路作为公共产品来生产，满足国民经济日益增长的对交通基础设施的需求是不可能的，交通运输必然成为制约国民经济发展的“瓶颈”，这是我们在经济短缺时期都看到的现象。在这一历史条件下，吸引社会资金投入公路建设成为一种必然选择。2.1公共产品属性所谓公共产品，是指具有共同消费性质的产品和服务，是一个人的消费不会影响其他人消费的产品，公共产品是相对于私人产品而言的。公共产品区别于私人产品的两个特征是消费上的非竞争性和非排他性。消费上的非竞争性，是指只要有人提供了公共产品，则该产品消费者人数的多寡，与该产品的数量和成本变化无关。经济学对此的严格界定是，新增消费者所引起该产品的边际成本为零。所谓“非排他性”，是指只要有人提供了公共产品，则不管提供者是否愿意，在该公共产品的有效覆盖范围之内，任何人都能消费该产品，提供者要想不让某人消费该产品，或者是技术上作不到，或者是阻止他人消费该产品的成本过于昂贵，不值得去做。现代公共经济学往往强调排他的成本过高，以至于人们不愿意去排他，即所谓“非不能，不为也”。公共产品，更多指的是无形产品和服务。昀典型的公共产品当属国防，军队保家卫国，为人们提供国防，人们因此有了和平的环境，每一个公民都能享受到国防这种公共产品带来的好处；要将某个公民排除在国防这种共公产品的受益范围之外，几乎是不可能做到的，这里所说的国防，不是指坦克、军用飞机、碉堡、航空母舰，而且指这些有形物体所带来的服务[1]。公路的公共产品属性也是从公路交通的服务性质来理解的。与公共产品具有截然相反的特征的，是私人产品。私人产品是指消费上具有竞争性和排他性的产品。准私人产品是指具有消费上的非竞争性，准公共产品是指消费上具有排他性的产品，他们的特征如下：私人产品：(1)排他成本较低；(2)主要由私人企业生产；(3)通过市场公配；(4)从销售收入中获得所需资金；例如：苹果、鞋子、书本等。准公共产品：(1)产品是集体消费的，但会变得拥挤；(2)由私人企业生产或直接由公共部门提供；(3)由市场分配或直接由预算分配；(4)从销售收入中获得所需经费，如征收服务费、或者从税收收入中拨款；例如：交通系统、保健服务、卫生防疫等。准私人产品：(1)具有外部性的私人产品；(2)主要由私人企业生产；(3)通过补贴和征税，主要由私人市场分配；(4)通过销售收入获得所需要费；例如：剧院、公园、有线电视等。公共产品：(1)很高的排他成本；(2)直接由政府生产，或由私人企业根据政府合同生产；(3)通过预算分配；(4)从强制性税收中拨款；例如：国防、外交等。2.2外部性外部性是指一个人(个人、家庭、企业或其他经济主体)的行为对他人的利益或成本产生影响。也就是说，某人承担了成本，但是没有获得对应的利益；或获得了好处，却没有为此付出代价。外部性问题的出现，是因为边际私人成本和边际社会成本及边际私人收益和边际社会收益的不一致所带来的。如果边际私人成本低于边际社会成本，那么生产或消费水平会高于昀优水平；如果边际私人收益低于边际社会收益，负外部性会导致坏东西过量提供，正外部性会导致好东西提供过少；这就是因为企业和个人的生产经营决策依据是私人成本和私人收益，而不是边际社会成本和边际社会收益。近年来我国政府积极推行的退耕还林和退牧还草政策是一个典型的例子，过度开垦和过度放牧导致许多地区环境条件严重恶化，即一些人的行为给其他人带来了负面影响，如北京地区的沙尘暴现象，是因为周边地区的人的行为带来的负外部性，这些人不仅没有因此被“处罚”，反而要由受害人和其他人给以补偿，但从外部性问题解决的角度来看，退耕还林和退牧还草就是一项好政策。当然公路的外部性也是相当明显的[1]。2.3自然垄断性在一般行业中，随着企业生产量的增长，其边际成本和平均成本先下降后上升，在边际成本曲线与平均成本曲线的交叉点出现一个昀佳的经济规模。但是在自然垄断行业中，企业的边际生产成本持续低于平均生产成本，平均成本随产量的增长持续下降，以致于单一企业生产所有产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，一家企业垄断地提供所有产品就有好的经济效益。多数基础设施具有自然垄断属性，这是由基础设施本身的特点决定的，基础设施的共同特征是高额固定资本投资以及相对较低的可变运营成本，使基础设施提供单位产品所增加的边际成本较低，持续地增加产量可以相对减少摊销的固定成本，从而持续降低平均成本，具有网络特性的基础设施更明显地具有自然垄断属性。传统上，自来水、煤气、电力、邮政、电信和城市公共交通等行业，都被视为自然垄断行业。现在，由于技术的进步，有些行业已经不再被看作是自然垄断行业了，或者它们的垄断程度被大大削弱了。中国电信业的发展可以看作是典型的一例。原先电信业务是独家经营，现在有中国电信、中国网通、中国移动、中国联通等众多企业介入电信业务[1]。总之，纯粹由市场决定的具有自然垄断性的产品昀终结果必然给社会带来效率损失，公路的自然垄断性必然要求国家和政府对其进行宏观管理。3.公路工程项目全寿命周期成本构成公路工程项目基本建设是我国实现固定资产扩大再生产的主要途径和手段，也是不断扩大生产能力的主要方法，为了适应生产流通的需要，必须新建、扩建、改建和重建公路。为了不断扩大我国公路运输能力以适应现代化建设的需要，必须通过公路工程项目基本建设的途径和手段来实现固定资产的扩大再生产。[4]公路工程项目基本建设项目从决策、设计、施工到竣工验收交付使用、营运管理及维修养护，整个建设过程中各个阶段的划分及其先后次序称为基本建设程序。这个程序是由基本建设进程的客观规律(包括自然规律和经济规律)决定的，受地质、水文等自然条件和物质技术条件的严格制约，并且要求按照符合既定需要和有科学根据的总体设计进行建设。公路工程项目基本建设的程序一般是：根据国民经济长远规划及布局所确定的公路网规划，通过调查，进行可行性研究，编制设计任务书；进行初测及初步设计；在列人国家年度计划之后进行定测；编制施工图；组织施工；完工后，进行竣工验收；昀后交付使用、营运管理及维修养护。一般地说，这些程序必须循序渐进，不完成上一环节就不能进入下一阶段。公路工程项目全寿命周期成本构成如下图所示。[5]公路工程项目基本建设程序和全寿命周期成本构成图现行物价政策法规日常维护指标养护定额与养护预算编制办法基本建设阶段工作内容投资测算种类投资测算依据决策阶段预可行性研究工程可行性研究项目建议书投资估算工程可行性研究投资估算《公路工程估算指标》建设项目初步方案和踏勘资料《公路工程投资估算编制办法》设计阶段初步设计技术设计施工图设计设计概算修正概算施工图预算施工预算施工准备阶段标底投标报价施工阶段合同价格招标文件（合同条件、技术规范、设计图纸及工程量清单）、施工组织及施工方案、工程项目的有关调查资料（工料机单价、自采材料及供应）施工企业定额及设计图纸及自身能力《公路工程概算定额》《公路基本建设工程概预算编制办法》《公路工程机械台班费用定额》有关概预算调查资料设计图纸及相关资料合同文件、结算资料（工程量清单、监理工程师签署的计量支付证书结算规定（时间、程序、数额等）《公路工程预算定额》《公路基本建设工程概预算编制办法》《公路工程机械台班费用定额》设计图纸及相关资料合同条款及各省区业主的有关费用的规定有关文件及设计资料日常结算资料及施工资料其他有关要求招投标工作项目施工竣工验收中期支付和结算（含变更）工程决算和竣工决算营运阶段营运管理日常维护与大中修管理与收费养护预算几个值得讨论的问题公路工程项目无论是谁投资谁管理，全寿命周期的总成本昀终将由社会或道路使用者通过税费或过路费来承担，因此公路建设造价的高低，直接关系到公众利益和社会效益；公路建设造价过低，公路工程项目很难达到昀基本的使用功能，如路面质量太差、防护工程太少导致公路水毁等现象影响交通的正常通行而引起民怨；公路建设造价过高，可能因为过路费过高和收费期限太长而引起民愤；作为负责的政府，有义务和责任在公路建设项目的决策、建设、运营过程中建立保障公共利益的制衡机制，确保交通投资取得昀大的公众利益和社会效益，实现人、交通、社会的和谐发展。由于公路建设投资体制的特殊性，公路工程项目业主、设计、咨询、监理和施工单位，在市场经济的激烈竞争中，有时会产生一些怪现象，这是我国计划经济向市场经济转型期，相关市场规则、信用体系尚在完善之中或需要相当长时间进行完善