农村公共服务中的乡镇政权

农村公共服务中的乡镇政权——基于赣中地区A乡的调查与分析尹利民【摘要】本文通过A乡的案例与逻辑分析，表明乡镇政权的中心工作仍然是经济发展和社会稳定，而在基本公共服务方面基本处于“缺席”的状态。乡镇在农村公共服务中是否“在场”，则要取决于乡镇干部对自身“职务晋升”可能性预期的判断，不具有硬性约束。乡镇政权的“在场”不仅可以提高农村的基本公共服务的效能，而且有利于加强国家与农民间的联系；乡镇政权的“缺席”，不仅使得农村公共服务的供给水平得不到提升，阻碍政府职能的转变，而且还会加剧乡镇政权的“悬浮”，进而恶化基层的治理环境。上述结论还揭示了，在后税费时代，地方政府向公共服务型方向演变，需要在国家宏观政策的结构性变迁下方可展开。【关键词】“在场”或“缺席”；农村公共服务；乡镇政权；政府职能；基层治理；服务型政府一、问题的提出由管理型政府向服务型政府转向，不仅是社会主义市场经济发展的客观要求，而且也是当前我国政府职能转变的方向。因此，从这个意义上看，政府提供公共服务的水平是衡量政府能力的一个重要标准。[1]作为中国最基层的政权——乡镇政府，在这一大的制度背景下，同样也面临着由管理型政府向服务型政府转型的重任，且最为直接和紧迫，因为乡镇政权是国家与社会联系的中介，是国家与农民关系发生最为直接的一级政府。然而，理论与实践往往不是同步的，政府职能由管理型政府向服务型政府转型，在实践中面临诸多障碍。或许正基于此，有关乡镇体制改革的讨论，一直是学术界关注的热点话题，许多观点针锋相对，有的主张甚至大相径庭，比如有关乡镇去留问题的讨论。[2]当然，不管学界对乡镇持何种观点，但在实践中，乡镇依然是联系国家与社会的桥梁，国家的许多政策大多是通过乡镇向底层社会渗透，其中也包括国家向农村社会提供的基本公共服务。在税费取消前，乡镇的公共服务职能主要依托于服务性机构来实现，比如“七站八所”。乡镇机构膨胀、人员庞大、人浮于事，成为当时乡镇机构的普遍现象。为了保证乡镇的正常运转以及完成国家下达的各项任务，向农村提取税费成为当时乡镇的主要工作。税费取消后，乡镇的日常运行主要是依靠中央财政转移支付来保证，但转移的额度非常有限，相应地，乡镇财政的压力比税费改革前更为突出。为了减少财政的压力，一些地方开始进行以人员和机构精简为主要内容的乡镇机构改革，其主要目的就是减少财政支出，这些服务性的机构也在改革之列。这种改革虽然在一定程度上减少了乡镇财政的压力，但也因此而弱化了乡镇政权对社会服务的渗透能力，[3]从而使乡镇政权在农村基本公共服务方面逐渐呈现出“缺席”的状态。进入新世纪以来，国家各项惠农政策陆续出台，中央财政也加大了对农村公共服务方面的支出。然而，与农民的需求相比，仍然存在很大差距。[4]乡镇政权依然在农村公共服务方面充当重要角色，许多公共服务项目依然需要乡镇机构来推动。也由此，乡镇政权是“在场”还是“缺席”，成为了提高农村公共服务水平的关键，但现有研究对此鲜有讨论。本文的问题是：为什么乡镇政权在农村公共服务中会出现“缺席”或“在场”的现象？受何种变量的影响？进一步的问题是：乡镇政权在农村公共服务中的“在场”或“缺席”对基层治理的意义。为了使讨论更具针对性，本文通过赣中地区A乡调查来进行分析，试图通过实证材料来论证本文的基本观点。A乡的经验材料，均来自笔者的田野调查与访谈。二、乡镇政权的“在场”抑或“缺席”：一个解释框架在进入讨论之前，我们有必要先来厘清乡镇政权的“在场”与“缺席”理论，并以此来构建乡镇政权的“在场”抑或“缺席”的解释框架，因为伴随市场化的改革进程，在农村的公共服务中，乡镇政权确实存在着“在场”与“缺席”两种状态。乡镇政权的“在场”与“缺席”的解释框架，其理论支撑源于“国家在场”理论。国家在场，是指国家力量在社会变迁的权力分配中，通过各种形式发挥其影响的一种状态。这些形式既包括体现国家机器的各种机构，同时也包括象征着国家的各种符号、仪式等。由此，国家在场理论的阐述，可以通过国家与社会的关系来表述。与此相对应，国家的“缺席”则指国家的不在场，即国家的力量在社会变迁的权力分配中得不到很好体现，或者说，国家力量的影响力非常弱小，以致社会变迁主要依靠社会自身的力量来推动。在中国传统社会，有“王权止于县”的说法。费孝通就曾指出，中国传统乡村社会是一个依靠“礼治秩序”来维系的无讼的社会，从而区别于依托国家权力维系的法治社会。[5](P48-58)韦伯也认为，在中国传统官僚帝国时期，“一般也仍然存在着‘山高皇帝远’的情况，政权地域的各个部分，离统治者官邸愈远，就愈脱离统治者的影响”。[6](P375)也就是说，国家的权力向社会的渗透仅达到县，县以下则被迫实行自治。前者或许可以表述为“国家在场”，后者则可表述为“国家缺席”。“国家在场”，表明国家的信息储存、监控以及暴力异常强大，对社会发挥着主导性的影响。对此，吉登斯曾进行过大量的讨论。他把国家的形态分为传统国家、绝对主义国家和民族—国家。传统国家的本质特性是它的裂变性，政治中心的行政控制能力非常有限，绝对主义国家开始出现主权观念，而民族—国家才是真正意义上的国家，高度密集的行政等级的诞生，信息储存、通讯和监控等异常发达。[7]也即：传统国家，边陲地区或基层地区常常是国家不在场，国家力量对社会的影响非常弱小，而到了民族国家，国家力量的影响才逐渐增大，国家的信息储存、对社会的监控力非常强大，呈现出“国家在场”的图景。以此为逻辑起点，我们提出了乡镇政权的“在场”与“缺席”的解释框架。乡镇政权的“在场”，意指在农村社区事务中，乡镇政权扮演着积极的角色并发挥着影响作用。与此相对应，乡镇政权的“缺席”则表现为农村社区的事务或无序或主要依靠社区内部的力量来完成，乡镇政权的作用和影响非常有限。乡镇政权的“在场”主要表现在村庄事务中乡镇政权的影响和作用，这一过程可以从乡镇本身的发展历程来分析。我们知道，中国近代以来，国家政权建设就开始不断加强，企图以此来提升国家对底层社会的渗透和影响，不过，这种努力在建国前不是很成功。新中国成立以后，经过“三大改造”后，在乡镇一级建立了人民公社制度。人民公社制度的最大特点是“一大二公”，国家对社会的监控非常严密，通过“三级所有，队为基础”的内部结构，把底层纳入到国家的官僚体系中来。十一届三中全会以后，人民公社制度瓦解，乡镇政权的确立，虽然国家的影响有所松动，但乡镇政权在农村社区中的作用和地位依然非常强大。家庭联产承包经营体制的实施，农民获得了一定的生产经营自主权，但乡镇政权为了配合国家向社会提取资源以优先推动发展工业的重任，乡镇政权的影子仍然随处可见。向农民征收税费，计划生育政策的实施，以及日常的社会秩序的综合治理，也因此，乡村关系在很长的一段时间里非常紧张，干群矛盾突出，群体性事件增多，乡镇的主要任务就是向村庄汲取资源，成为名副其实的“汲取型政权”。[8]可见，在税费取消前的很长一段时间里，乡镇政权在社区事务中的影响非常大，与群众的关系也非常“密切”，乡镇政权呈现出“在场”的图景。税费取消后，乡镇政权的角色发生了很大变化，过去乡镇的中心工作主要是向农民征收各种税费，现主要转向为地方综合治理、计划生育和应付上级各种检查。除此，在公共服务方面很难见到乡镇的影子，乡镇对社区事务的影响力也逐渐减弱，乡镇与农民的关系也逐渐变得松散。因此，与过去相比较，乡镇的压力大为减轻，但因此也逐渐蜕变为“悬浮型”的政权。乡镇的角色也因此变得很迷茫，乡镇行为主要以“招商引资”等与经济发展有关的工作为主，在农村公共服务方面，乡镇政权逐渐走向“缺席”。可见，无论是农村社区事务管理还是农村公共服务，确实存在乡镇政权“在场”与“缺席”两种状态，因而可以成为本研究的解释框架。三、乡镇政权的两种状态与农村基本公共服务由上，我们以乡镇政权的角色随国家政策的调整而发生的变化为纬度，构建了一个解释框架。由下，本文将讨论乡镇政权的两种状态与农村基本公共服务的关系。（一）乡镇政权的“在场”与农村基本公共服务农村基本公共服务产品，主要包括道路、基本农田水利建设以及社会保障等与老百姓日常生活密切相关的产品。从理论上讲，农村基本公共服务应该由上级政府提供，因为乡镇不是一级财政，缺乏相应的财政基础。事实上，到目前为止，农村基本公共服务确实也主要由中央财政和省市地方财政，通过财政转移支付的方式实现的。比如，“村村通工程”、“农村合作医疗”等与老百姓日常生活息息相关的产品，都是在上级财政的支持下完成的。然而，这些基本的公共服务的提供通常需要地方政府的共同配合方可完成。比如，“村村通工程”，省级财政投入三分之一，县级财政配套三分之一，农民自筹三分之一。现实的情况往往是，县级财政的配套很难到位，需要把任务交给乡镇政权来完成，而大多数乡镇缺乏这方面的财力基础，通常把任务分摊给农民。这样一来，乡镇政权的角色对农村基本公共服务具有至关重要的影响。如果乡镇政权的动员和组织能力强，农村基本的公共服务的水平也就高，反之就不高。如果农村的基本公共服务与乡镇政权的作用和影响有关，那么，乡镇政权是否“在场”，将直接影响到农村的基本公共服务的供给水平。农村基本公共服务中的乡镇政权“在场”，主要表现在以下两个方面：（1）乡镇在提供农村基本公共服务中的积极组织和有效动员。虽然我国大多数乡镇缺乏提供农村基本公共服务的财政基础，但乡镇可以通过积极组织和有效动员的手段，通过向外争取和对内整合资源的方式来实现有效的公共服务供给。向外争取资源，主要是利用国家政策的缝隙，以争取国家资源流向乡镇。因为国家的很多资源分配是非均衡的，乡镇政权的主动性与积极性如何，对是否获取这些资源具有重要的影响。比如，当前乡镇“跑项增资”的工作，就是乡镇主动出击获取国家相关部门资源支持的常见方式。经验表明：许多乡镇的公共服务水平与乡镇的主动性呈现出正相关关系。因此，乡镇的积极组织和有效动员，对提高乡镇的公共服务水平具有十分重要的意义。（2）依托现有的乡镇机构，主动地为群众提供公共服务。乡镇的公共服务机构主要是“七站八所”，许多地方乡镇的“七站八所”随乡镇体制改革，机构有所调整，人员也随之精简，比如湖北的乡镇事业站所的改革，[9]但大多数地区乡镇的“七站八所”仍然存在，其主要职能仍然是服务性的机构。如果乡镇能够借助于“七站八所”，进一步理顺县乡之间以及“条块”之间的关系，发挥其应有的公共服务职能，而相应弱化其政治、经济和社会管理职能，在农村基本公共服务中凸显“在场”的角色。（二）乡镇政权的“缺席”与农村基本公共服务在农村基本公共服务的供给中，与乡镇政权“在场”对应的则是乡镇政权的“缺席”，即乡镇政权在农村基本公共服务过程中的“不在场”。如前所述，乡镇虽然缺乏提供公共服务的财政基础，农村基本公共服务的供给完全依靠中央和地方政府（省市一级政府）承担，但乡镇是公共服务的具体执行者和推动者。如果，农村基本公共服务缺乏乡镇政权的有效组织和积极动员，即乡镇政权的“缺席”，必将会导致农村的基本公共服务水平下降，从而无法满足民众公共服务的基本需求。乡镇在农村基本公共服务中的“缺席”，主要表现在乡镇政权在农村基本公共服务中缺乏主动性和积极性，乡镇在农村基本公共服务中的影响力缺失。具体表现在两个方面：（1）乡镇的中心工作主要围绕日常的工作运转，比如，地方综合治理、计划生育政策的实施以及国家政策的上传下达等工作，其机构也基本服务于这些日常性的工作，而对一些老百姓迫切需求的公共服务工作缺乏主动性。老百姓迫切需求的公共服务包括种植养殖所需要的科技知识、农田水利建设、外出打工所需的技能和用工信息等。由于乡镇的中心工作主要是应付一些日常性的工作，因而对组织和动员这些公共服务项目缺乏足够的动力，从而影响农村基本公共服务水平的提高。（2）把农村基本的公共服务项目推向市场，希望通过市场化的方式来满足群众的需求，比如，农村的基本医疗服务。如果通过市场化的方式，能够提高农村基本公共服务的水平，这不失为一种比较好的选择。问题是：把这些公共服务机构推向市场，虽然在某种程度上缓解了基层政府的财政压力，但群众的满意度比较低。[10]因为市场化很难避免利